La procédure législative ordinaire (codécision) dans l'Union européenne

Le mécanisme de la codécision

La procédure de codécision, devenue la procédure législative ordinaire avec le traité de Lisbonne (2007), constitue le mode principal d'adoption des actes législatifs de l'Union européenne. Elle place le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne sur un pied d'égalité en tant que co-législateurs.

Lorsqu'en deuxième lecture le Parlement européen propose des amendements à la position commune du Conseil, deux hypothèses se présentent. Si la Commission européenne émet un avis favorable sur ces amendements, le Conseil peut les adopter à la majorité qualifiée. En revanche, si la Commission refuse d'approuver les amendements parlementaires, le Conseil ne peut les adopter qu'à l'unanimité. Ce mécanisme, qualifié de "filtre de la Commission", confère à cette dernière un rôle d'intermédiaire stratégique entre les deux co-législateurs.

Le comité de conciliation

Lorsque le Conseil n'approuve pas l'ensemble des amendements du Parlement, un comité de conciliation est convoqué dans un délai de six semaines par les présidents des deux institutions. Ce comité réunit les membres du Conseil (ou leurs représentants) et un nombre égal de représentants du Parlement européen. Sa mission est de parvenir à un accord sur un projet commun, adopté à la majorité qualifiée côté Conseil et à la majorité simple côté représentants du Parlement.

La Commission participe aux travaux du comité de conciliation pour favoriser le rapprochement des positions, mais elle ne dispose plus de son privilège de filtre à ce stade. La codécision implique donc un dialogue direct entre les deux co-législateurs, sans intermédiaire susceptible de compliquer l'obtention d'un compromis. Ce mécanisme peut être rapproché de la commission mixte paritaire réunissant l'Assemblée nationale et le Sénat en droit constitutionnel français (article 45 de la Constitution de 1958), ou encore du comité de conciliation Bundestag-Bundesrat en Allemagne.

L'issue de la procédure de conciliation

Si le comité de conciliation approuve un projet commun dans le délai de six semaines, le Parlement européen et le Conseil disposent chacun de six semaines pour le confirmer. Le Parlement se prononce à la majorité absolue des suffrages exprimés, le Conseil à la majorité qualifiée. Si l'une des deux institutions refuse d'approuver le projet commun, la proposition est réputée non adoptée.

Lorsque le comité de conciliation échoue à trouver un accord, la proposition d'acte est également réputée non adoptée. Il convient de noter que le traité de Maastricht (1992) prévoyait initialement une troisième lecture permettant au Conseil de passer outre le désaccord du Parlement. Cette possibilité a été supprimée par le traité d'Amsterdam (1997), consacrant ainsi la stricte égalité entre les deux co-législateurs. Cette évolution a été confirmée et consolidée par le traité de Lisbonne, dont l'article 294 TFUE codifie la procédure législative ordinaire.

Les délais de la procédure peuvent être prolongés : les délais de trois mois sont extensibles d'un mois, ceux de six semaines de deux semaines, à l'initiative de l'une ou l'autre institution. Les actes adoptés en codécision (règlements, directives et décisions) sont signés conjointement par les présidents du Parlement et du Conseil.

L'extension progressive du champ de la codécision

Le domaine d'application de la codécision a été considérablement élargi au fil des traités successifs. Depuis le traité de Maastricht, elle couvre la plupart des matières liées au marché intérieur, à l'éducation, à la culture, à la santé et à la protection des consommateurs.

Le traité d'Amsterdam a étendu son champ aux actions d'encouragement pour l'emploi, à la coopération douanière, à la lutte contre la fraude, à l'interdiction de la discrimination en raison de la nationalité, au droit d'établissement, à la politique des transports, à la politique sociale, au Fonds social européen, à la formation professionnelle et à la coopération au développement, entre autres domaines. Un cas notable est celui de la culture, soumise à la codécision tout en étant assujettie à l'unanimité au Conseil.

Le traité de Nice (2001) a ajouté la politique industrielle et la coopération judiciaire civile. Enfin, le traité de Lisbonne a généralisé la codécision comme procédure de droit commun, l'étendant à environ 85 domaines, y compris l'agriculture, la pêche, l'espace de liberté, de sécurité et de justice, et la politique commerciale commune.

Équilibre entre contrôle démocratique et efficacité décisionnelle

La procédure de codécision est structurellement complexe et potentiellement longue, pouvant se prolonger bien au-delà d'une année dans certaines hypothèses. Cette complexité est inhérente à tout processus de navette législative impliquant plusieurs institutions. Le traité a toutefois retenu des modalités de vote asymétriques au sein du Parlement : le rejet d'un texte requiert la majorité absolue des membres composant l'assemblée, tandis que l'adoption ne nécessite que la majorité des suffrages exprimés. Ce déséquilibre volontaire favorise l'adoption des textes plutôt que leur blocage.

Dans la pratique, les institutions ont développé la technique des trilogues informels, négociations à trois (Parlement, Conseil, Commission) permettant de parvenir à un accord dès la première lecture dans environ 80 à 90 % des cas, réduisant ainsi considérablement la durée de la procédure. Cette pratique, bien que non prévue par les traités, a été encadrée par une déclaration commune des trois institutions en 2007.

À retenir

• La procédure de codécision (devenue procédure législative ordinaire avec le traité de Lisbonne) place le Parlement et le Conseil en stricte égalité de co-législateurs.
• Le comité de conciliation, composé paritairement de membres du Conseil et de représentants du Parlement, doit parvenir à un accord dans un délai de six semaines.
• La suppression de la troisième lecture du Conseil par le traité d'Amsterdam a consacré le véritable pouvoir de veto du Parlement européen.
• Le champ d'application de la codécision a été progressivement élargi par chaque traité, de Maastricht (1992) à Lisbonne (2007), pour devenir la procédure de droit commun.
• Les trilogues informels permettent dans la majorité des cas un accord dès la première lecture, atténuant la lourdeur théorique de la procédure.