Les pouvoirs d'exécution de la Commission et la gestion des fonds européens

Les fondements des pouvoirs d'exécution de la Commission

La Commission européenne dispose de pouvoirs d'exécution qui découlent de deux sources distinctes. D'une part, les traités lui confèrent directement certaines compétences d'exécution. D'autre part, le Conseil lui délègue des pouvoirs supplémentaires pour assurer l'application des actes adoptés sur la base des traités. La Commission revendique un pouvoir général d'exécution des décisions du Conseil, que celui-ci concède avec parcimonie en l'assortissant d'une comitologie contraignante.

La comitologie désigne le système de comités composés de représentants des États membres qui encadrent l'exercice par la Commission de ses compétences d'exécution. Ce mécanisme, longtemps régi par la décision du Conseil du 28 juin 1999 (dite "décision comitologie"), a été profondément réformé par le règlement (UE) n° 182/2011 qui distingue désormais la procédure consultative et la procédure d'examen. Le traité de Lisbonne a par ailleurs introduit la distinction entre actes d'exécution (article 291 TFUE) et actes délégués (article 290 TFUE), ces derniers permettant à la Commission de compléter ou modifier des éléments non essentiels d'un acte législatif.

Les compétences normatives directes de la Commission

Le traité CECA (1951) confiait à la Haute Autorité, devenue Commission unique après la fusion des exécutifs en juillet 1967, un pouvoir normatif très large pour établir et faire fonctionner le marché commun du charbon et de l'acier. Le traité CEE (1957) accorde également des compétences normatives à la Commission, notamment en matière de réglementation des relations entre entreprises publiques et États (actuel article 106 TFUE). Le Conseil a en outre chargé la Commission de l'exécution de nombreuses dispositions des politiques communes, en particulier la politique agricole commune.

Le contrôle des aides d'État

La Commission exerce un rôle de premier plan dans le contrôle des aides d'État, sur le fondement des articles 107 et 108 TFUE (ex-articles 87 et 88 TCE). Elle procède à un examen permanent des régimes d'aide des États membres pour vérifier leur compatibilité avec le marché intérieur. Les États sont tenus de notifier préalablement tout projet d'aide, sous peine de voir l'aide déclarée illégale.

La procédure de contrôle suit un schéma analogue au recours en manquement : mise en demeure de l'État de présenter ses observations, puis décision de compatibilité ou d'incompatibilité. Si la Commission constate l'incompatibilité de l'aide, elle ordonne à l'État de la supprimer ou de la modifier. Le traité prévoit des exceptions pour les aides aux régions défavorisées, les aides destinées à promouvoir un projet d'intérêt européen, à remédier à une perturbation économique grave, ou à faciliter le développement de certaines activités économiques.

La jurisprudence de la Cour de justice a précisé les contours de ce contrôle, notamment en posant le principe de la récupération des aides illégales (CJCE, 12 juillet 1973, Commission c/ Allemagne, aff. 70/72) et en définissant la notion d'aide d'État de manière extensive (CJCE, 24 juillet 2003, Altmark, aff. C-280/00, pour la distinction entre aide d'État et compensation de service public).

La gestion des fonds structurels et des instruments financiers

La Commission gère un ensemble complexe de fonds communautaires qui constituent les instruments financiers de la politique de cohésion et des politiques sectorielles. Les principaux fonds sont le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds de cohésion, le Fonds social européen (FSE), ainsi que les crédits liés aux programmes de recherche et à l'aide au développement.

Le FEOGA, section garantie, finance la politique agricole commune (PAC), seul domaine où une politique commune couvre l'intégralité d'un secteur économique. La réforme de la PAC, engagée en 1992 sous l'impulsion du commissaire Ray MacSharry, a permis de réduire progressivement la part du budget consacrée à l'agriculture (47 % en 2000, contre plus de 70 % dans les années 1970).

Les fonds structurels ont fait l'objet d'une première réforme majeure en 1988, avec la définition de cinq objectifs prioritaires : développement des régions en retard (Irlande, Grèce, Portugal, grande partie de l'Espagne, sud de l'Italie, DOM français, Corse, Länder orientaux de l'Allemagne), reconversion des régions en déclin industriel, lutte contre le chômage de longue durée, insertion professionnelle des jeunes et développement des régions rurales. Les crédits alloués ont été doublés entre 1988 et 1992, puis à nouveau fortement accrus sur la période 1993-1997.

Les clauses de sauvegarde

Les traités prévoient des clauses de sauvegarde permettant aux États membres de bénéficier, sous le contrôle strict de la Commission, de dérogations temporaires en cas de difficultés particulières. La Commission veille à n'accorder ces dérogations que de manière limitative, dans la stricte mesure nécessaire et pour une période bien circonscrite. Ces clauses reflètent le pragmatisme du droit de l'Union, qui admet des aménagements ponctuels à condition qu'ils ne remettent pas en cause l'intégrité du marché intérieur.

À retenir

• Les pouvoirs d'exécution de la Commission proviennent à la fois directement des traités et de délégations du Conseil, encadrées par le système de comitologie.
• Le traité de Lisbonne distingue les actes d'exécution (article 291 TFUE) et les actes délégués (article 290 TFUE).
• Le contrôle des aides d'État (articles 107-108 TFUE) impose aux États membres une obligation de notification préalable de tout projet d'aide.
• Les fonds structurels constituent l'instrument financier principal de la politique de cohésion, réformés en 1988 avec cinq objectifs prioritaires.
• La réforme de la PAC engagée en 1992 a permis de réduire progressivement la part du budget agricole, passée de plus de 70 % à 47 % en 2000.