L'espace de liberté, de sécurité et de justice : de Schengen à la communautarisation

Les origines intergouvernementales : l'accord de Schengen

La construction de l'espace de liberté, de sécurité et de justice trouve ses racines dans la convention d'application de l'accord de Schengen, signée le 19 juin 1990 en application de l'accord du 14 juin 1985. Ce dispositif, relevant initialement de la coopération intergouvernementale en dehors du cadre communautaire, visait la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes entre les États signataires.

La convention est entrée en application le 26 mars 1995 pour sept pays : l'Allemagne, les trois États du Benelux (Belgique, Luxembourg, Pays-Bas), l'Espagne, la France et le Portugal. Le dispositif Schengen comportait deux volets indissociables : la suppression des contrôles aux frontières intérieures et le renforcement des contrôles aux frontières extérieures, accompagnés de mesures compensatoires en matière de coopération policière et judiciaire.

Parmi les instruments les plus significatifs figurait le Système d'information Schengen (SIS), base de données commune permettant l'échange d'informations entre les autorités policières et judiciaires des États participants.

L'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union

Le traité d'Amsterdam a opéré un tournant majeur en intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre institutionnel de l'Union européenne par le biais du protocole n° 2 annexé au traité. Cette intégration a mis fin au caractère purement intergouvernemental du dispositif, tout en ménageant des situations particulières.

Le Royaume-Uni et l'Irlande ne sont pas parties à l'espace Schengen et bénéficient d'une clause d'opt-out, conservant le droit de maintenir des contrôles à leurs frontières. En revanche, l'Islande et la Norvège, bien que non membres de l'Union européenne, sont associées à la mise en oeuvre de l'acquis de Schengen en vertu d'accords de coopération, en raison de leur appartenance à l'Union nordique des passeports.

Cette géométrie variable illustre la complexité de l'intégration européenne dans le domaine de la libre circulation des personnes, où les considérations de souveraineté nationale en matière de contrôle des frontières et de sécurité intérieure se heurtent à l'objectif d'un espace sans frontières intérieures.

La communautarisation des politiques migratoires et d'asile

Le traité d'Amsterdam a transféré du troisième pilier (coopération intergouvernementale) au premier pilier (méthode communautaire) les matières relatives aux visas, à l'asile, à l'immigration et aux autres politiques liées à la libre circulation des personnes (titre IV TCE). Cette communautarisation a entraîné un changement fondamental dans le processus décisionnel applicable : rôle accru de la Commission (droit d'initiative), compétence de la Cour de justice pour l'interprétation du droit, passage progressif de l'unanimité à la majorité qualifiée.

Cette évolution s'inscrit dans un mouvement plus large de construction d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, objectif consacré par le Conseil européen de Tampere (1999) puis développé par les programmes de La Haye (2004) et de Stockholm (2009).

Le renvoi préjudiciel : instrument d'unité du droit communautaire

La question préjudicielle (ou renvoi préjudiciel) constitue un mécanisme essentiel d'articulation entre les ordres juridiques national et communautaire. Elle permet aux juridictions nationales des États membres de saisir la Cour de justice lorsqu'un problème d'interprétation du droit communautaire se pose dans le cadre d'un litige pendant devant elles.

Ce mécanisme, prévu à l'article 234 TCE (devenu article 267 TFUE), assure l'interprétation uniforme du droit communautaire dans l'ensemble des États membres. Les juridictions dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours juridictionnel de droit interne sont tenues de saisir la Cour (obligation de renvoi), sous réserve de la théorie de l'acte clair dégagée par la Cour de justice (CJCE, 6 octobre 1982, CILFIT, aff. 283/81). Les autres juridictions disposent d'une simple faculté de renvoi.

La question préjudicielle a été l'un des instruments les plus puissants de l'intégration juridique européenne, permettant à la Cour de justice de dégager les principes fondamentaux du droit communautaire tels que l'effet direct (CJCE, 5 février 1963, Van Gend en Loos, aff. 26/62) et la primauté (CJCE, 15 juillet 1964, Costa c. ENEL, aff. 6/64).

La transposition des directives : obligation et enjeux

La transposition du droit de l'Union dans les législations nationales constitue une obligation fondamentale pesant sur les États membres. Elle consiste à incorporer les directives (et les anciennes décisions-cadres du troisième pilier) dans l'ordre juridique interne, en adoptant les mesures législatives ou réglementaires nécessaires et en abrogeant les dispositions nationales incompatibles.

Chaque directive fixe un délai de transposition que les États sont tenus de respecter. Le non-respect de ce délai peut donner lieu à un recours en manquement devant la Cour de justice (art. 226 TCE, devenu art. 258 TFUE), pouvant conduire à des sanctions financières en cas de persistance du manquement (art. 228 TCE, devenu art. 260 TFUE). La France a ainsi été condamnée à une astreinte de 57,8 millions d'euros pour non-transposition de directives en matière de pêche (CJCE, 12 juillet 2005, Commission c. France, aff. C-304/02).

La circulaire du Premier ministre du 9 novembre 1998 a organisé la procédure de suivi de la transposition des directives en droit interne, confiant au SGCI un rôle de coordination. Le Conseil d'État a également développé une jurisprudence significative sur l'obligation de transposition, reconnaissant l'existence d'une obligation constitutionnelle de transposition des directives (CE, Ass., 8 février 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine).

À retenir

• L'accord de Schengen (1985) et sa convention d'application (1990) ont instauré la suppression des contrôles aux frontières intérieures, avant d'être intégrés dans le cadre de l'UE par le traité d'Amsterdam.
• Le Royaume-Uni et l'Irlande bénéficient d'un opt-out de Schengen, tandis que l'Islande et la Norvège y sont associées sans être membres de l'UE.
• La communautarisation des politiques migratoires par Amsterdam a transféré ces matières du troisième au premier pilier, modifiant le processus décisionnel applicable.
• Le renvoi préjudiciel permet aux juridictions nationales de saisir la Cour de justice pour assurer l'interprétation uniforme du droit communautaire.
• La transposition des directives est une obligation dont le non-respect peut entraîner des sanctions financières par la Cour de justice.