Les relations entre le Conseil et le Parlement européen : de la consultation à la codécision

L'émergence progressive du pouvoir parlementaire européen

Le Parlement européen, à l'origine simple assemblée consultative composée de délégués des parlements nationaux, a connu une montée en puissance continue depuis les premiers traités. L'introduction de l'élection au suffrage universel direct en 1979 a constitué un tournant majeur, conférant au Parlement une légitimité démocratique que ne possède aucune autre institution de l'Union.

Les relations entre le Conseil et le Parlement européen se sont structurées autour de plusieurs procédures législatives successives, chacune renforçant davantage le poids du Parlement dans le processus décisionnel. Cette évolution traduit la volonté de combler le déficit démocratique fréquemment reproché à la construction européenne.

La procédure budgétaire : premier terrain de codécision

Les traités budgétaires de 1970 et 1975 ont considérablement renforcé le rôle du Parlement en matière budgétaire, en faisant de celui-ci un véritable co-décideur pour les dépenses dites « non obligatoires » (c'est-à-dire celles qui ne découlent pas directement des traités ou des actes pris en application de ceux-ci). Le Parlement dispose du dernier mot sur ces dépenses et peut rejeter le budget dans son ensemble.

Cette compétence budgétaire rend indispensable une collaboration étroite entre les trois institutions. Les présidents du Parlement, du Conseil et de la Commission se réunissent régulièrement dans le cadre de réunions dites de trilogue afin de préparer des propositions communes en cas de blocage de la procédure budgétaire. Le traité de Lisbonne a ultérieurement supprimé la distinction entre dépenses obligatoires et non obligatoires, renforçant encore le pouvoir budgétaire du Parlement.

De la consultation à la coopération : l'apport de l'Acte unique européen

Avant l'Acte unique européen de 1986, le Parlement ne disposait le plus souvent que d'un simple avis consultatif. Toutefois, cet avis, même non contraignant, constitue selon la jurisprudence de la Cour de justice une formalité substantielle dont l'absence vicie la procédure (CJCE, 29 octobre 1980, Roquette Frères c/ Conseil, aff. 138/79). Le Conseil ne peut donc adopter un acte sans avoir recueilli l'avis du Parlement lorsque le traité le prévoit.

Cette exigence donne au Parlement un levier indirect : en retardant la remise de son avis, il peut exercer une pression sur le Conseil. En outre, le Parlement peut demander à se concerter avec le Conseil sur toute proposition ayant des « implications financières notables », et il est dans la pratique difficile au Conseil de refuser une telle réunion de concertation, car le Parlement dispose de moyens de rétorsion, notamment le blocage de ses avis consultatifs.

L'Acte unique européen a institué la procédure de coopération, utilisée pour l'adoption de la plupart des directives d'harmonisation nécessaires à l'établissement du marché intérieur. Cette procédure prévoit deux lectures et permet au Parlement de rejeter en deuxième lecture la position commune du Conseil. Dans cette hypothèse, le Conseil ne peut passer outre que par un vote à l'unanimité, ce qui confère au Parlement un pouvoir de blocage significatif.

La procédure de codécision : consécration du bicamérisme européen

Le traité de Maastricht (1992) a introduit la procédure de codécision (article 251 TCE, devenu article 294 TFUE), plaçant le Parlement sur un pied d'égalité avec le Conseil dans certaines matières initialement limitées : marché intérieur, éducation, culture, santé, protection des consommateurs, réseaux transeuropéens, environnement et recherche.

Les traités d'Amsterdam (1997), puis de Nice (2001), ont largement étendu le champ de la codécision, qui est devenue avec le traité de Lisbonne la procédure législative ordinaire, applicable à la grande majorité des domaines de compétence de l'Union. Le Parlement et le Conseil sont désormais les deux co-législateurs de l'Union, formant un système que l'on peut qualifier de bicamérisme imparfait (le Parlement représentant les citoyens, le Conseil représentant les États).

La complexité du dialogue interinstitutionnel

La multiplicité des procédures législatives rend nécessaire un dialogue permanent entre la présidence du Conseil, le secrétariat général du Conseil, la Commission et la présidence du Parlement. Ce dialogue est parfois rendu délicat par les contraintes calendaires : le Parlement siège en session plénière à Strasbourg une semaine par mois, tandis que le Conseil se réunit à Bruxelles ou à Luxembourg. Lorsqu'un vote parlementaire est attendu en fin de session et que le Conseil doit se prononcer peu après, la Commission doit dans l'intervalle délibérer sur les amendements parlementaires et, le cas échéant, modifier sa propre proposition.

Cette complexité logistique a conduit au développement de la pratique des trilogues informels, négociations à huis clos entre représentants du Parlement, du Conseil et de la Commission, permettant de parvenir à des accords dès la première lecture. Si cette pratique accroît l'efficacité, elle est critiquée pour son manque de transparence.

À retenir

• Le Parlement européen est passé du statut d'assemblée consultative à celui de co-législateur à part entière grâce aux révisions successives des traités.
• L'avis consultatif du Parlement constitue une formalité substantielle (CJCE, Roquette Frères, 1980) : son absence vicie la procédure.
• L'Acte unique (1986) a introduit la coopération, Maastricht (1992) la codécision, et Lisbonne (2007) en a fait la procédure législative ordinaire.
• Le Parlement dispose d'un pouvoir budgétaire renforcé depuis les traités de 1970 et 1975, étendu par le traité de Lisbonne.
• Les trilogues informels entre Parlement, Conseil et Commission facilitent les accords mais posent des questions de transparence.