L'élaboration et l'exécution des politiques européennes par les administrations françaises

La phase de consultation préalable auprès de la Commission

L'intervention des administrations françaises dans le processus décisionnel européen commence bien avant la transmission formelle d'une proposition législative par la Commission au Conseil de l'Union. Les fonctionnaires nationaux participent en effet à une phase de consultation préalable qui prend deux formes distinctes.

D'une part, les fonctionnaires siègent dans les groupes d'experts et les comités consultatifs constitués par les directions générales de la Commission européenne. Ces instances, qui accueillent également des représentants des groupes d'intérêt et des consultants indépendants, permettent à la Commission de compléter son expertise technique et de légitimer les orientations retenues dans ses propositions. Bien que les fonctionnaires nationaux y participent formellement à titre individuel et non en tant que représentants de leur gouvernement, ils sont naturellement enclins à orienter les projets dans un sens favorable aux positions de leur ministère.

D'autre part, des contacts informels se développent entre les fonctionnaires des ministères et les services de la Commission en dehors de tout cadre institutionnalisé. Cette activité s'apparente à une forme de lobbying institutionnel consistant à s'informer sur les propositions en préparation, à suggérer des éléments conformes aux attentes du ministère et à tenir informés le ministre et son cabinet de l'évolution des dossiers. Cette pratique, bien que peu formalisée, joue un rôle considérable dans la construction des politiques européennes.

La coordination interministérielle et le rôle du SGCI

Lorsque la Commission transmet formellement sa proposition, les services ministériels l'examinent afin de définir la position de leur département. Se pose alors la question cruciale de l'articulation entre les directions verticales (techniques), compétentes sur le fond des dossiers, et les cellules horizontales créées pour coordonner l'activité européenne au sein de chaque ministère.

Les cellules horizontales remplissent principalement une fonction de réception-distribution : elles ventilent les propositions de la Commission transmises par le Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI, devenu SGAE en 2005) vers les bureaux techniques compétents. Cette fonction suppose que les cellules horizontales soient effectivement destinataires de l'ensemble des documents en provenance du SGCI, faute de quoi des retards peuvent survenir.

En théorie, les cellules horizontales devraient également pouvoir exercer une fonction d'arbitrage entre les différentes directions verticales pour dégager une position ministérielle cohérente. En pratique, aucune cellule horizontale d'un ministère sectoriel ne dispose d'une légitimité suffisante pour exercer systématiquement ce rôle. Ce déficit d'autorité peut conduire certaines cellules horizontales à s'emparer du suivi technique d'un dossier pour compenser leur manque de pouvoir de coordination.

La circulaire du Premier ministre du 9 novembre 1998 a tenté de rationaliser ce processus en préconisant que les fonctionnaires chargés de suivre la préparation d'un projet de directive soient les mêmes que ceux responsables de sa transposition en droit interne. Cette logique de continuité fonctionnelle tend à renforcer le rôle des directions techniques au détriment des cellules horizontales.

Une fois la position intra-ministérielle arrêtée, elle est confrontée à celle des autres ministères dans le cadre des réunions de coordination du SGCI, organe rattaché au Premier ministre qui assure l'arbitrage interministériel sur les questions européennes.

Le bilatéralisme multiple entre fonctionnaires européens

Parallèlement aux canaux institutionnels, les fonctionnaires des ministères français développent un réseau de contacts bilatéraux avec leurs homologues des autres États membres. Cette pratique de "bilatéralisme multiple" vise à anticiper les majorités et les coalitions possibles au sein du Conseil.

Les relations avec les fonctionnaires allemands occupent une place privilégiée dans ce dispositif, en raison du cadre institutionnel établi par le traité de l'Élysée du 22 janvier 1963, qui prévoit des consultations régulières au niveau politique et administratif. Toutefois, les contacts se sont diversifiés avec l'ensemble des partenaires européens en fonction des dossiers et des intérêts en jeu. Ce phénomène s'est encore amplifié avec les élargissements successifs de l'Union, qui ont multiplié les interlocuteurs potentiels.

Les fonctionnaires accompagnent également les ministres aux sessions du Conseil. La composition de la délégation française dans la salle de négociation (limitée à six places) donne lieu à des rivalités entre administrations, notamment entre le département ministériel chef de file et les autres ministères soucieux de veiller au respect de la position interministérielle. Plusieurs circulaires du Premier ministre ont dû rappeler la nécessité de maîtriser la taille des délégations, le "gonflement" bureaucratique constituant un phénomène récurrent.

La comitologie et l'exécution des politiques européennes

La participation des fonctionnaires nationaux ne se limite pas à la phase d'élaboration des politiques. Ils interviennent également dans la phase d'exécution à travers le système de la comitologie, fondé à l'époque sur l'article 211 du traité CE (aujourd'hui encadré par le règlement (UE) n° 182/2011 du 16 février 2011). Ce mécanisme associe des représentants des États membres aux comités qui encadrent la Commission dans l'exercice de ses compétences d'exécution.

Trois types de comités coexistaient dans le système classique : les comités consultatifs (avis simple), les comités de gestion (possibilité pour le Conseil de revenir sur la décision de la Commission) et les comités de réglementation (approbation préalable nécessaire). Le traité de Lisbonne a simplifié ce système en distinguant les actes délégués (article 290 TFUE) et les actes d'exécution (article 291 TFUE).

Les fonctionnaires du ministère de l'Agriculture sont historiquement les plus impliqués dans la comitologie, en raison de la multitude de comités existant dans le domaine de la politique agricole commune (céréales, sucre, viande bovine, etc.). Un constat significatif s'impose : la très grande majorité des votes émis par les fonctionnaires nationaux dans ces comités sont favorables aux propositions de la Commission, ce qui relativise la seule dimension de contrôle pour mettre en lumière une logique de coopération administrative.

La transposition des directives en droit interne

L'exécution normative des politiques européennes impose aux ministères de déterminer le vecteur juridique de transposition des directives. Ce choix dépend de la répartition constitutionnelle des compétences entre le législateur et le pouvoir réglementaire, telle qu'elle résulte des articles 34 et 37 de la Constitution du 4 octobre 1958.

En pratique, près de la moitié des directives nécessitent une transposition par voie législative (projet de loi), les autres pouvant être transposées par voie de décret. Certaines mesures mineures contenues dans les directives peuvent faire l'objet d'un arrêté ministériel, procédure acceptée par la Commission et la Cour de justice à condition qu'il s'agisse d'un instrument réglementaire au sens formel.

En revanche, la transposition par voie de circulaire a été condamnée tant par la Commission européenne que par la Cour de justice, dans la mesure où les circulaires ne constituent pas des actes juridiquement contraignants susceptibles de garantir la pleine effectivité du droit de l'Union. La Cour de justice a rappelé à plusieurs reprises que la transposition d'une directive doit s'effectuer par des dispositions internes ayant un caractère contraignant (CJCE, 30 mai 1991, Commission c/ Allemagne, aff. C-361/88).

La circulaire du 9 novembre 1998 a par ailleurs invité l'administration à prendre en compte la position adoptée par le Conseil d'État lorsqu'il a été saisi dans le cadre de la procédure relative à l'article 88-4 de la Constitution (transmission au Parlement des projets d'actes de l'Union européenne). Cette articulation entre contrôle parlementaire et expertise du Conseil d'État constitue une spécificité du système français.

La France a longtemps affiché des retards significatifs dans la transposition des directives, ce qui a suscité de nombreuses procédures en manquement engagées par la Commission sur le fondement de l'article 258 TFUE (ex-article 226 TCE). La circulaire du 27 septembre 2004 et la création d'un tableau de bord interministériel de suivi des transpositions ont contribué à améliorer la situation.

La médiation tardive avec les groupes d'intérêt

Une particularité du système français réside dans le caractère tardif de l'association des groupes d'intérêt au processus d'élaboration des positions nationales. Contrairement aux pratiques observées dans d'autres États membres, notamment les pays scandinaves ou les Pays-Bas, où la consultation des parties prenantes intervient dès le début du processus, la médiation française tend à s'effectuer sur une base sectorielle et en fin de processus d'examen interne. Ce retard conduit parfois les groupes d'intérêt à tenter de renégocier le contenu lors de la phase de transposition, provoquant l'ouverture de procédures contentieuses par la Commission pour transposition incorrecte.

À retenir

• Les fonctionnaires nationaux interviennent dès la phase de consultation préalable de la Commission, dans les groupes d'experts et par des contacts informels, bien avant la transmission formelle des propositions.
• La coordination interministérielle repose sur le SGCI (devenu SGAE en 2005), qui arbitre les positions des différents ministères avant les négociations au Conseil.
• La comitologie associe les fonctionnaires nationaux à l'exécution des politiques européennes, la grande majorité des votes y étant favorables aux propositions de la Commission.
• La transposition des directives s'effectue par voie législative ou réglementaire (décret, arrêté), mais jamais par simple circulaire.
• La France se distingue par une association tardive des groupes d'intérêt au processus d'élaboration des positions nationales, source de difficultés lors de la transposition.