Le renversement historique des trajectoires d'endettement entre la Grèce et l'Italie en 2026 : un révélateur de l'asymétrie de la consolidation budgétaire dans la zone euro et un test pour le nouveau cadre de gouvernance économique

D'ici la fin de l'année 2026, la Grèce ne sera plus le pays le plus endetté de la zone euro, perdant un titre qu'elle détenait depuis plus de deux décennies. Selon les éléments transmis par deux hauts responsables grecs et issus du plan budgétaire pluriannuel (DFP) du Trésor italien publié dans la semaine du 21 avril 2026, la dette publique grecque reculerait à environ 137 % du PIB en 2026 (contre 145,9 % en 2025), tandis que la dette italienne atteindrait un pic de 138,6 % du PIB (après 137,1 % en 2025), avant une stabilisation autour de 138,5 % en 2027 puis un repli progressif vers 136,3 % en 2029. La Grèce a ainsi réduit sa dette de plus de 60 points en cinq ans, depuis un pic de 209,4 % en 2020, sous l'effet conjugué d'excédents primaires substantiels, d'une croissance soutenue, du gel d'une partie de la dette officielle (mécanismes EFSF/MES) et de l'inflation. Les données Eurostat publiées le 21 octobre 2025 confirmaient déjà cette dynamique, plaçant la Grèce à 151,2 %, l'Italie à 138,3 %, la France à 115,8 %, la Belgique à 106,2 % et l'Espagne à 103,4 % du PIB au deuxième trimestre 2025. À l'inverse, la France devrait dépasser 118 % du PIB en 2026, illustrant une trajectoire divergente au sein de la zone euro et plaçant Paris parmi les États sur lesquels la nouvelle gouvernance économique européenne, issue de la réforme de 2024 du Pacte de stabilité et de croissance, exercera la pression la plus structurante.

Le cadre normatif primaire : du traité de Maastricht au pacte de stabilité

Les règles d'encadrement de la dette publique procèdent du droit primaire de l'Union européenne, codifié aux articles 121, 126 et 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Le protocole n° 12 annexé aux traités fixe les valeurs de référence : un déficit public n'excédant pas 3 % du PIB et une dette publique n'excédant pas 60 % du PIB. La procédure pour déficit excessif (PDE), prévue à l'article 126 TFUE et déclinée par le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 modifié, permet au Conseil, sur proposition de la Commission, d'adresser des recommandations puis, le cas échéant, des sanctions financières aux États membres en situation de déficit excessif. La surveillance multilatérale, organisée par le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 modifié, s'appuie sur le Semestre européen institué en 2010 et formalise les programmes de stabilité ou de convergence. Le « six-pack » de 2011 (six règlements et une directive du 16 novembre 2011), le « two-pack » de 2013 (règlements (UE) n° 472/2013 et 473/2013 du 21 mai 2013) et le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) du 2 mars 2012, dit « Pacte budgétaire européen », ont progressivement renforcé le dispositif, notamment par l'introduction de la règle d'or budgétaire transposée en droit français par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012.

La réforme de 2024 : un pivot vers des trajectoires nationales pluriannuelles

La crise sanitaire a conduit à l'activation, dès mars 2020, de la « clause dérogatoire générale » du Pacte, suspendant temporairement les obligations de retour à l'équilibre. Cette parenthèse, refermée fin 2023, a précédé une refonte profonde du cadre, opérée par le « paquet gouvernance économique » adopté le 29 avril 2024. Trois textes structurent désormais la matière : le règlement (UE) 2024/1263 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2024 sur la coordination effective des politiques économiques et la surveillance budgétaire multilatérale, qui remplace le règlement (CE) n° 1466/97 ; le règlement (UE) 2024/1264 du Conseil du 29 avril 2024 modifiant le règlement (CE) n° 1467/97 sur la procédure pour déficit excessif ; et la directive (UE) 2024/1265 du Conseil du 29 avril 2024 modifiant la directive 2011/85/UE relative aux cadres budgétaires nationaux. Le nouvel architecture repose sur des plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme, négociés avec la Commission sur une trajectoire de quatre ans, prolongeable à sept ans en contrepartie d'engagements en matière de réformes et d'investissements. Deux garde-fous encadrent ces plans : une clause de sauvegarde de soutenabilité de la dette (réduction annuelle moyenne d'au moins 1 point pour les États dont la dette excède 90 % du PIB et 0,5 point entre 60 et 90 %) et une clause de sauvegarde du déficit (marge structurelle d'au moins 1,5 % du PIB sous le seuil de 3 %).

Le contrôle juridictionnel : entre validation européenne et discipline constitutionnelle

La Cour de justice de l'Union européenne a, à plusieurs reprises, validé l'architecture de la gouvernance économique. L'arrêt Pringle (CJUE, plén., 27 novembre 2012, C-370/12), relatif au mécanisme européen de stabilité (MES) institué par le traité du 2 février 2012, a écarté les griefs tirés de la violation des articles 122 et 125 TFUE, en jugeant que la clause de non-renflouement (no bail-out) ne s'oppose pas à l'octroi d'une assistance financière sous strictes conditionnalités. Dans l'arrêt Gauweiler (CJUE, gr. ch., 16 juin 2015, C-62/14) puis Weiss (CJUE, gr. ch., 11 décembre 2018, C-493/17), la Cour a validé les programmes d'achats d'actifs de la Banque centrale européenne, en posant un test de proportionnalité strict. Au plan constitutionnel français, le Conseil constitutionnel a, dans sa décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012, jugé que le TSCG n'imposait pas une révision préalable de la Constitution dès lors que les engagements pris pouvaient être respectés par voie organique. La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 a institué le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), placé auprès de la Cour des comptes, dont la mission a été élargie par la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

La singularité française et les enjeux de soutenabilité

La France se distingue par une trajectoire moins favorable que celle de ses partenaires fortement endettés. Alors que la Grèce, l'Italie, le Portugal et l'Espagne enregistrent des évolutions stables ou décroissantes, la dette française a poursuivi sa progression, alimentée par des déficits structurels persistants. Le HCFP, dans ses avis successifs, et la Cour des comptes, dans ses rapports annuels sur la situation et les perspectives des finances publiques, ont alerté sur l'écart entre la trajectoire programmée par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023) et l'exécution effective. La procédure pour déficit excessif a été ouverte à l'encontre de la France par le Conseil le 26 juillet 2024, sur recommandation de la Commission du 19 juin 2024, après constat d'un déficit de 5,5 % du PIB en 2023. Le plan budgétaire et structurel français à moyen terme, transmis à la Commission à l'automne 2024, prévoit un retour sous le seuil de 3 % à l'horizon 2029. Cette trajectoire reste tributaire d'une stabilité politique et d'une discipline budgétaire que les difficultés successives à faire adopter les lois de finances ont mises à l'épreuve.

Enjeux pour les concours

Le candidat retiendra l'architecture du droit primaire de la gouvernance économique : articles 121, 126 et 136 du TFUE, protocole n° 12 (valeurs de référence de 3 % et 60 % du PIB), et traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance du 2 mars 2012. La réforme de 2024 du Pacte de stabilité et de croissance constitue un point de passage obligé : règlement (UE) 2024/1263 (volet préventif), règlement (UE) 2024/1264 (procédure pour déficit excessif) et directive (UE) 2024/1265 (cadres budgétaires nationaux), tous trois du 29 avril 2024. La jurisprudence de référence comprend l'arrêt Pringle (CJUE, 27 novembre 2012, C-370/12) et l'arrêt Gauweiler (CJUE, 16 juin 2015, C-62/14). En droit interne, la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 instituant le Haut Conseil des finances publiques, modifiée par la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021, et la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour 2023-2027, structurent le cadre national. Les chiffres clés (Italie 138,6 % en 2026, Grèce 137 %, France au-dessus de 118 %, désendettement grec de plus de 60 points depuis 2020) doivent être maîtrisés, de même que l'ouverture d'une procédure pour déficit excessif contre la France en juillet 2024. La problématique structurante des épreuves portera sur la conciliation entre discipline budgétaire commune, marges de manœuvre nationales et capacité d'investissement face aux défis de la transition écologique et de la défense.