Les dépenses fiscales à l'épreuve de l'exécution budgétaire 2025 : un levier de rationalisation des finances publiques entre exigence de performance et acceptabilité politique

La Cour des comptes a publié le 24 avril 2026 son rapport annuel sur l'exécution du budget de l'État pour l'exercice 2025, qui consacre une note d'analyse spécifique aux dépenses fiscales, communément qualifiées de « niches fiscales ». Le coût agrégé des dispositifs dérogatoires atteint un niveau historique : selon les chiffrages annexés au projet de loi de finances pour 2026, on dénombre 465 niches fiscales, dont 82 en cours d'extinction continuant à produire des effets budgétaires, pour un manque à gagner de plus de 90 milliards d'euros pour les administrations publiques (le coût supporté par l'État étant chiffré à 81,3 milliards d'euros en 2024 selon les conventions du ministère des Finances). La Cour dénonce un « pilotage insuffisant », des « bénéficiaires mal connus » (le nombre de bénéficiaires n'est connu que pour 58 % des niches et seules 44 % font l'objet d'une évaluation coût/utilité) et des « écarts de prévision sans précédent ». Le déficit public 2025 s'est finalement établi à 5,1 % du PIB selon l'Insee, soit 0,3 point en dessous des prévisions, mais la dette publique atteint désormais près de 3 500 milliards d'euros, soit environ 114 % du PIB. Les dépenses sociales ont représenté 771 milliards d'euros en 2025, dont environ 400 milliards pour les pensions de retraite. Quinze dispositifs concentrent à eux seuls plus de 50 % du coût des dépenses fiscales, parmi lesquels le crédit d'impôt recherche (CIR, environ 7,7 milliards d'euros), le crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile (5,9 milliards), l'abattement de 10 % sur les pensions de retraite (4,8 milliards) et la taxation au tonnage des transports maritimes (5,6 milliards).

La notion juridique de dépense fiscale et son cadre constitutionnel

La dépense fiscale est définie par la doctrine budgétaire comme une disposition dérogatoire à la norme fiscale de référence, induisant une perte de recettes pour l'État. Cette notion n'est pas codifiée en tant que telle mais résulte d'une construction administrative, formalisée depuis 1980 par l'annexe « Voies et moyens » jointe au projet de loi de finances en application de l'article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Cette annexe constitue le « tome II Voies et moyens » et recense l'ensemble des dépenses fiscales avec leur chiffrage prévisionnel. Le Conseil constitutionnel a précisé que les dépenses fiscales relèvent du domaine exclusif des lois de finances dès lors qu'elles affectent l'équilibre budgétaire de l'État, au titre de l'article 34 de la LOLF. Il exerce un contrôle exigeant au regard du principe d'égalité devant les charges publiques (article 13 de la Déclaration de 1789) et du principe d'égalité devant la loi fiscale (article 6 de la Déclaration), tout en admettant que le législateur peut traiter différemment des situations différentes ou déroger à l'égalité pour des motifs d'intérêt général, à condition que la différence de traitement soit en rapport direct avec l'objet de la loi (CC, n° 2010-44 QPC, 29 septembre 2010). Le Conseil veille également au respect du principe d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi fiscale, dégagé par la décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, particulièrement éprouvé par la sédimentation des dispositifs dérogatoires.

Les outils de rationalisation : plafonnement, bornage temporel et évaluation

Le législateur a tenté à plusieurs reprises d'enserrer les dépenses fiscales dans un cadre plus contraint. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 (loi n° 2009-135 du 9 février 2009) avait instauré une norme de gel et un objectif global d'évolution des dépenses fiscales. La loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a institué le plafonnement global des avantages fiscaux à l'impôt sur le revenu, codifié à l'article 200-0 A du code général des impôts, fixé actuellement à 10 000 euros (porté à 18 000 euros pour certains investissements outre-mer et SOFICA). La loi de programmation des finances publiques 2018-2022 imposait un bornage temporel systématique des nouvelles dépenses fiscales. La loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour 2023-2027 prévoit l'évaluation des trente dépenses fiscales les plus coûteuses non bornées dans le temps, ainsi que celle des trente dépenses les plus coûteuses dont les bénéficiaires sont peu nombreux. La Cour des comptes constate toutefois que ces obligations sont inégalement respectées : 33 niches fiscales concernent moins de 100 bénéficiaires, et 6 d'entre elles moins de 10 bénéficiaires, sans que la pertinence de leur maintien soit systématiquement réinterrogée. Cette situation contraste avec la rigueur des règles européennes encadrant les aides d'État, qui peuvent qualifier certaines dépenses fiscales de mesures sélectives prohibées par l'article 107 du TFUE (CJUE, gr. ch., 21 décembre 2016, Commission c. World Duty Free Group, C-20/15 P).

La gouvernance budgétaire dans le cadre européen et la trajectoire des finances publiques

Le pilotage des dépenses fiscales s'inscrit dans le cadre du semestre européen et du Pacte de stabilité et de croissance, dont les règles ont été substantiellement révisées par le règlement (UE) 2024/1263 du 29 avril 2024 modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 sur le renforcement de la surveillance des positions budgétaires. La nouvelle gouvernance économique européenne, articulée autour de plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme, impose une trajectoire de réduction du déficit public dans le contexte de la procédure pour déficit excessif ouverte à l'encontre de la France en 2024. Le Haut Conseil des finances publiques, institué par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 et codifié aux articles L.O. 132-2 et suivants du code des juridictions financières, joue un rôle d'évaluateur indépendant des prévisions macroéconomiques sous-tendant les lois financières. La Cour des comptes, dans son rapport, souligne que les écarts entre prévision et exécution témoignent d'une fragilité du dispositif de pilotage, particulièrement préoccupante au regard des engagements pris auprès de la Commission européenne dans le plan budgétaire et structurel à moyen terme adressé en octobre 2024.

Les enjeux politiques de la rationalisation : entre lutte contre le déficit et acceptabilité sociale

La maîtrise des dépenses fiscales constitue un levier central des stratégies de redressement budgétaire successivement esquissées. Le plan d'économies pour 2026, annoncé en juillet 2025 et visant 43,8 milliards d'euros, ciblait explicitement les niches « inefficaces ou injustifiées ». Le débat parlementaire dans le cadre du projet de loi de finances pour 2026 a illustré la résistance que rencontre toute tentative de suppression de dispositifs solidement ancrés dans le tissu économique et social. La jurisprudence constitutionnelle relative à la non-rétroactivité de la loi fiscale, fondée sur la garantie des droits proclamée à l'article 16 de la Déclaration de 1789 (CC, n° 2013-682 DC du 19 décembre 2013), encadre par ailleurs strictement les modalités de remise en cause des avantages fiscaux acquis. Plus largement, le débat sur la réduction du déficit par la maîtrise des dépenses sociales, notamment les retraites (désindexation envisagée, débat sur le report de l'âge légal après la réforme issue de la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023), illustre le dilemme classique entre rigueur budgétaire et acceptabilité politique, qui dépasse la seule question des niches fiscales pour interroger la soutenabilité globale du modèle social français.

Enjeux pour les concours

Le candidat retiendra trois axes essentiels. D'abord, la dépense fiscale est une catégorie issue de la pratique budgétaire, formalisée par l'annexe « Voies et moyens » prévue à l'article 51 de la LOLF (loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001), et soumise au contrôle constitutionnel exigeant fondé sur les articles 6 et 13 de la Déclaration de 1789 (CC, n° 2010-44 QPC, 29 septembre 2010). Ensuite, son encadrement repose sur trois instruments principaux : le plafonnement global à l'impôt sur le revenu (article 200-0 A du CGI, issu de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008), le bornage temporel et l'évaluation systématique des trente dispositifs les plus coûteux prévus par la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques 2023-2027. Enfin, la gouvernance budgétaire s'inscrit dans le cadre européen rénové par le règlement (UE) 2024/1263 du 29 avril 2024 sur la surveillance multilatérale, le contrôle interne étant assuré par le Haut Conseil des finances publiques (loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012). Les références opérationnelles à mémoriser sont le rapport de la Cour des comptes du 24 avril 2026 sur l'exécution du budget 2025, le chiffre de 465 niches fiscales pour environ 90 milliards d'euros en 2026, et le déficit public à 5,1 % du PIB en 2025 pour une dette à 114 % du PIB.