Les quatre phases de l'exécution de la dépense publique (ELOP)

L'exécution de la dépense publique obéit à un principe fondamental de séparation entre la phase administrative et la phase comptable. Ce principe, hérité du décret impérial du 31 mai 1862, aujourd'hui codifié aux articles 29 à 42 du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) du 7 novembre 2012, structure l'ensemble du droit de la dépense publique autour de quatre étapes successives : l'engagement, la liquidation, l'ordonnancement et le paiement.

Cette procédure, communément désignée par l'acronyme ELOP, constitue l'une des garanties essentielles de la régularité des finances publiques. Elle traduit concrètement le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, pilier du droit budgétaire français depuis le règlement général sur la comptabilité publique de 1838.

L'engagement : naissance de l'obligation de dépense

L'engagement est défini à l'article 30 du décret GBCP comme l'acte juridique par lequel une personne morale soumise aux règles de la comptabilité publique crée ou constate à son encontre une obligation dont résultera une dépense. Il constitue le point de départ de la procédure d'exécution de la dépense.

L'engagement revêt une double dimension. Sur le plan juridique, il fait naître une obligation à la charge de la personne publique, qui devient débitrice. Sur le plan comptable, il suppose que l'ordonnateur ait préalablement vérifié la disponibilité des crédits budgétaires sur les lignes concernées. L'article 30 précise d'ailleurs que l'engagement doit respecter l'objet et les limites de l'autorisation budgétaire, ce qui constitue un lien direct avec le principe de spécialité des crédits.

En pratique, l'engagement se matérialise sous des formes variées : bon de commande, signature d'un marché public, arrêté de nomination d'un fonctionnaire, convention de subvention. La doctrine distingue traditionnellement l'engagement juridique (l'acte créant l'obligation) de l'engagement comptable (la réservation des crédits), même si le décret GBCP les envisage de manière unitaire.

Il convient de noter que l'engagement irrégulier, c'est-à-dire pris en dépassement de crédits ou en méconnaissance de leur objet, constitue une infraction susceptible d'être sanctionnée par la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF, 25 octobre 2006, Lycée Savina).

La liquidation : vérification de la dette et fixation du montant

Définie à l'article 31 du décret GBCP, la liquidation poursuit une double finalité : certifier la réalité de la dette et arrêter définitivement son montant. Elle comporte deux opérations distinctes.

La première est la certification du service fait, par laquelle l'ordonnateur atteste que la livraison ou la prestation a été effectuée conformément à l'engagement. Cette exigence traduit la règle du service fait, principe fondamental du droit de la dépense publique selon lequel aucun décaissement ne peut intervenir avant que la personne publique ait reçu la contrepartie attendue. Cette règle protège les deniers publics en interdisant tout paiement anticipé, sauf exceptions légales (avances sur marchés publics prévues aux articles R. 2191-3 et suivants du code de la commande publique, acomptes, retenues de garantie).

La seconde opération consiste en la détermination du montant de la dépense, au vu des titres et décisions établissant les droits acquis par les créanciers (factures, décomptes, états de service). L'ordonnateur rassemble à ce stade les pièces justificatives requises.

À l'issue de la liquidation, la dette de la personne publique devient liquide : certaine dans son principe et déterminée dans son montant. Elle est juridiquement payable et le créancier peut légitimement en attendre le règlement. Le juge administratif contrôle la régularité de la liquidation (CE, 8 février 2012, Ministre du budget c/ SARL Cathédrale d'images).

L'ordonnancement (ou mandatement) : l'ordre de payer

L'ordonnancement, défini à l'article 32 du décret GBCP, est l'acte par lequel l'ordonnateur donne au comptable public l'ordre de payer la dépense liquidée. Cette opération clôt la phase administrative de l'exécution de la dépense.

L'acte prend une dénomination différente selon la qualité de l'ordonnateur : on parle d'ordonnance de paiement lorsque l'ordonnateur est un ministre (ordonnateur principal de l'État), et de mandat de paiement pour tous les autres ordonnateurs (ordonnateurs secondaires de l'État, ordonnateurs des collectivités territoriales et de leurs établissements publics).

L'ordonnancement est accompagné de l'ensemble des pièces justificatives nécessaires au comptable pour exercer ses contrôles. La nomenclature de ces pièces est fixée, pour les collectivités territoriales, par l'annexe I du code général des collectivités territoriales (articles D. 1617-19 et suivants), dont le non-respect peut justifier un refus de paiement par le comptable.

Le paiement : la phase comptable

Régi par les articles 33 et suivants du décret GBCP, le paiement constitue l'unique phase comptable de la procédure. Il relève de la compétence exclusive du comptable public et comprend deux temps : les vérifications préalables et le décaissement proprement dit.

Le comptable est tenu d'exercer un contrôle de régularité portant notamment sur la qualité de l'ordonnateur, la disponibilité des crédits, l'exacte imputation budgétaire, la validité de la créance, la production des pièces justificatives et des certifications de service fait, le caractère libératoire du paiement et l'absence de prescription extinctive (prescription quadriennale des créances sur les personnes publiques, issue de la loi du 31 décembre 1968).

Ce contrôle est strictement formel : le comptable ne peut en aucun cas apprécier l'opportunité de la dépense (CE, 8 juillet 2005, Société Alusuisse-Lonza France). Il s'agit d'un principe cardinal de la séparation ordonnateur-comptable.

Pour rationaliser la charge de travail des services comptables, l'article 42 du décret GBCP a institué le contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD). Ce dispositif permet d'adapter l'intensité, la périodicité et le périmètre des vérifications selon un plan de contrôle fondé sur une analyse des risques, tenant compte de la nature des dépenses et de la qualité de la gestion des services ordonnateurs. Le CHD ne supprime aucun contrôle mais module leur fréquence selon une approche proportionnée.

À retenir

• La procédure ELOP (engagement, liquidation, ordonnancement, paiement) structure l'exécution de toute dépense publique en une phase administrative (les trois premières étapes, sous la responsabilité de l'ordonnateur) et une phase comptable (le paiement, sous la responsabilité du comptable).
• L'engagement crée l'obligation juridique et suppose la vérification préalable de la disponibilité des crédits budgétaires.
• La liquidation certifie le service fait et arrête définitivement le montant de la dette, en application de la règle du service fait.
• L'ordonnancement (ordonnance ou mandat) donne l'ordre au comptable de procéder au paiement et clôt la phase administrative.
• Le comptable exerce un contrôle exclusivement formel de régularité, sans pouvoir apprécier l'opportunité de la dépense, conformément au principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.