Les finances locales : de la décentralisation à l'autonomie financière

Le tournant de la décentralisation de 1982

La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a constitué une rupture fondamentale dans l'organisation des finances locales. Trois innovations majeures méritent d'être soulignées. D'abord, la suppression de la tutelle préfectorale sur les actes budgétaires des collectivités territoriales : le budget local devient exécutoire de plein droit dans les conditions de droit commun, le contrôle s'exerçant désormais a posteriori par le juge administratif et les chambres régionales des comptes. Ensuite, la libéralisation de l'emprunt local : les collectivités peuvent désormais emprunter librement, sans autorisation préalable du préfet. Enfin, la création des chambres régionales des comptes (CRC), qui exercent un contrôle juridictionnel et de gestion sur les finances des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

Antérieurement à cette réforme, la loi du 10 janvier 1980 avait déjà reconnu aux collectivités territoriales le pouvoir de voter les taux des quatre grandes impositions directes locales (taxe d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties, taxe professionnelle). Ce transfert du pouvoir de taux, encadré par des règles de lien entre les taux, a constitué un premier pas décisif vers l'autonomie fiscale locale. La taxe professionnelle a depuis été remplacée par la contribution économique territoriale (CET) en 2010, et la taxe d'habitation sur les résidences principales a été supprimée progressivement entre 2018 et 2023.

La constitutionnalisation de l'autonomie financière

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a inscrit dans la Constitution (article 72-2) le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales. Ce texte garantit que les collectivités bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement, qu'elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures et sont autorisées à en fixer l'assiette et le taux dans les limites fixées par la loi, et que les recettes fiscales et les autres ressources propres constituent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources.

La loi organique du 29 juillet 2004 a précisé les conditions de mise en oeuvre de cette autonomie financière en définissant la notion de "ressources propres" et en fixant un ratio d'autonomie financière plancher pour chaque catégorie de collectivités, correspondant au niveau atteint en 2003. Le Conseil constitutionnel a toutefois donné une interprétation relativement souple de cette garantie (CC, 29 décembre 2009, n°2009-599 DC, Loi de finances pour 2010), en considérant que la suppression de la taxe professionnelle ne portait pas atteinte à l'autonomie financière dès lors que les recettes de remplacement restaient des ressources propres.

L'encadrement des dépenses locales

Plus récemment, le législateur a cherché à encadrer la dynamique des dépenses locales dans le contexte de la maîtrise des finances publiques. La loi de programmation des finances publiques du 22 janvier 2018 a créé l'objectif d'évolution des dépenses locales (ODEDEL), mécanisme contractuel par lequel les 322 plus grandes collectivités s'engageaient à limiter la croissance de leurs dépenses de fonctionnement à 1,2 % par an. Ce dispositif, dit de "contractualisation financière" ou "pactes de Cahors", a suscité d'importants débats sur l'atteinte à la libre administration des collectivités. Il a été suspendu pendant la crise sanitaire de 2020 puis n'a pas été reconduit sous cette forme.

Le Conseil constitutionnel a admis la conformité de ce mécanisme à la Constitution tout en soulignant qu'il ne pouvait avoir pour effet de porter atteinte au principe de libre administration garanti par l'article 72 de la Constitution (CC, 18 janvier 2018, n°2017-760 DC).

À retenir

• La loi du 10 janvier 1980 a transféré aux collectivités le pouvoir de voter les taux des impositions directes locales.
• La loi du 2 mars 1982 a supprimé la tutelle préfectorale, libéralisé l'emprunt local et créé les chambres régionales des comptes.
• La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a constitutionnalisé l'autonomie financière locale (article 72-2 de la Constitution).
• La loi organique du 29 juillet 2004 a défini les ressources propres et fixé un ratio d'autonomie financière plancher.
• L'ODEDEL (2018) a tenté d'encadrer contractuellement les dépenses de fonctionnement des grandes collectivités.