Les finances sociales et la gouvernance des finances publiques
Les finances sociales ont été intégrées au contrôle parlementaire par la création des LFSS en 1996. La gouvernance des finances publiques a été renforcée par les lois de programmation (2008), le Haut Conseil des finances publiques (2012) et le décret GBCP (2012). L'ordonnance de 2022 a unifié la responsabilité des gestionnaires publics sous l'égide de la Cour des comptes.
La création des lois de financement de la Sécurité sociale
La loi constitutionnelle du 22 février 1996 a ajouté un article 47-1 à la Constitution et créé une nouvelle catégorie de lois : les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS). Avant cette réforme, le Parlement n'avait aucun droit de regard sur les finances sociales, qui représentent pourtant un volume de dépenses supérieur au budget de l'État. Les LFSS permettent au Parlement de se prononcer sur les conditions générales de l'équilibre financier de la Sécurité sociale, de fixer un objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) et d'approuver les recettes prévisionnelles par catégorie.
Le régime juridique des LFSS a été précisé par la loi organique du 22 juillet 1996, elle-même profondément réformée par la loi organique du 14 mars 2022. Cette dernière a modernisé le cadre des LFSS en introduisant une loi d'approbation des comptes de la Sécurité sociale (distincte de la LFSS de l'année suivante) et en renforçant les exigences de transparence.
La certification des comptes des branches de la Sécurité sociale par la Cour des comptes, introduite par la loi organique de 2005 (entrée en vigueur pour les comptes de l'exercice 2006), constitue un mécanisme de fiabilisation comptable parallèle à celui existant pour les comptes de l'État.
Les lois de programmation des finances publiques
La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit dans la Constitution (article 34) la possibilité d'adopter des lois de programmation des finances publiques qui définissent les orientations pluriannuelles des finances publiques et s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques. Ces lois couvrent l'ensemble du périmètre des finances publiques (État, collectivités, Sécurité sociale) et fixent des trajectoires de solde structurel.
La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a transposé en droit français le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) du 2 mars 2012. Elle a introduit la notion d'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel et créé le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), organisme indépendant adossé à la Cour des comptes, chargé d'émettre un avis sur les prévisions macroéconomiques du gouvernement et sur la cohérence de la trajectoire budgétaire avec les engagements européens. Comme indiqué, ces dispositions ont été intégrées dans la LOLF par la loi organique du 28 décembre 2021, qui a abrogé celle de 2012.
La réforme de la comptabilité publique de 2012
Le décret du 7 novembre 2012 portant règlement général sur la comptabilité publique, dit décret GBCP (gestion budgétaire et comptable publique), a remplacé le décret du centenaire de 1962. Il modernise le cadre de la comptabilité publique en unifiant les règles applicables à l'ensemble des organismes publics (État, établissements publics, collectivités territoriales dans certaines de ses dispositions). Le décret GBCP consacre la tenue d'une comptabilité générale en droits constatés par tous les organismes soumis à la comptabilité publique et renforce les principes de qualité comptable.
La réforme de la responsabilité des gestionnaires publics de 2022
L'ordonnance du 23 mars 2022 portant réforme du régime de responsabilité financière des gestionnaires publics a profondément remanié le paysage du contrôle financier. Elle a supprimé la responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) des comptables publics et le mécanisme du débet, remplacés par un régime unifié de responsabilité applicable à l'ensemble des gestionnaires publics (ordonnateurs et comptables). Elle a également supprimé la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), créée en 1948, dont les compétences ont été transférées à la Cour des comptes, dotée à cet effet d'une septième chambre spécialisée dans le jugement des gestionnaires publics. Ce nouveau régime sanctionne les infractions ayant causé un préjudice financier significatif, les fautes graves de gestion et les infractions aux règles de la commande publique.
Cette réforme met fin à une dualité séculaire entre la responsabilité des comptables (jugés par la Cour des comptes et les CRC) et celle des ordonnateurs (relevant de la CDBF avec un champ de compétence limité). Elle unifie le régime sous l'égide de la seule Cour des comptes.
À retenir
- Les LFSS, créées par la révision constitutionnelle de 1996, permettent au Parlement de contrôler les finances de la Sécurité sociale.
- Les lois de programmation des finances publiques (article 34 de la Constitution, révision de 2008) fixent des trajectoires pluriannuelles couvrant l'ensemble des administrations publiques.
- Le Haut Conseil des finances publiques, créé en 2012, est l'organisme indépendant chargé de veiller à la crédibilité des prévisions budgétaires.
- Le décret GBCP de 2012 a remplacé le RGCP de 1962 et modernisé la comptabilité publique.
- L'ordonnance du 23 mars 2022 a unifié le régime de responsabilité des gestionnaires publics, supprimé la RPP des comptables et la CDBF, et créé la septième chambre de la Cour des comptes.