Les fondements historiques du droit des finances publiques : de 1807 à l'ordonnance de 1959
Les fondements du droit des finances publiques français reposent sur une construction historique progressive, de la création de la Cour des comptes en 1807 au décret de comptabilité publique de 1962, en passant par l'ordonnance organique de 1959. Ces textes ont posé les principes structurants du contrôle financier et de la gestion budgétaire de l'État.
Le socle napoléonien et la naissance du contrôle financier
Le droit français des finances publiques s'est construit par strates successives, chaque texte majeur répondant à une exigence de rationalisation et de contrôle de l'argent public. La loi du 16 septembre 1807 créant la Cour des comptes constitue le point de départ institutionnel du contrôle externe des finances publiques. Héritière des anciennes chambres des comptes d'Ancien Régime, la Cour des comptes s'inscrit dans la tradition napoléonienne de centralisation administrative. Son rôle initial, essentiellement juridictionnel (jugement des comptes des comptables publics), s'est progressivement élargi au contrôle de la gestion et à l'assistance au Parlement et au Gouvernement, conformément à l'article 47-2 de la Constitution de 1958.
Il convient de rappeler que la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 posait déjà, en ses articles 13, 14 et 15, les principes fondateurs du consentement à l'impôt et du droit de la société à demander compte à tout agent public de son administration. Ces dispositions, qui font partie du bloc de constitutionnalité (CC, 16 janvier 1982, Loi de nationalisation), irriguent encore aujourd'hui l'ensemble du droit des finances publiques.
La construction progressive de la comptabilité publique
Le règlement général sur la comptabilité publique (RGCP) de 1862 a posé les bases du système français de comptabilité publique, en consacrant notamment le principe fondamental de séparation des ordonnateurs et des comptables. Ce principe, hérité du décret impérial du 31 mai 1838, vise à garantir un contrôle mutuel entre celui qui décide la dépense (l'ordonnateur) et celui qui manie les fonds (le comptable). Le RGCP de 1862 est resté en vigueur pendant un siècle exactement, jusqu'à son remplacement par le décret du 29 décembre 1962, dit "décret du centenaire".
Ce décret de 1962, pris sous l'impulsion de la modernisation administrative gaullienne, a conservé l'architecture fondamentale de la comptabilité publique tout en l'adaptant aux exigences de la gestion moderne. Il a notamment précisé les règles relatives à l'engagement, la liquidation, l'ordonnancement et le paiement des dépenses publiques, ainsi que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics (RPP), mécanisme par lequel le comptable pouvait être mis en débet sur ses deniers personnels en cas d'irrégularité.
L'ordonnance organique du 2 janvier 1959 : la "Constitution financière"
L'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances a longtemps été qualifiée de "Constitution financière de la France". Prise sur le fondement de l'article 92 de la Constitution de 1958 (habilitation transitoire), elle définissait le contenu des lois de finances, la nomenclature budgétaire (titres, parties, chapitres), les principes budgétaires (annualité, unité, universalité, spécialité) et les pouvoirs du Parlement en matière financière.
Ce texte, qui reflétait une conception très exécutive du pouvoir budgétaire, a fait l'objet de critiques croissantes à partir des années 1990. Le Parlement disposait de marges de manoeuvre très réduites, la nomenclature par nature de dépense empêchait toute vision stratégique, et l'absence de comptabilité patrimoniale limitait la transparence financière. Ces insuffisances ont conduit à la réforme de 2001.
À retenir
- La Cour des comptes, créée en 1807, est l'institution pivot du contrôle externe des finances publiques en France.
- Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, consacré par le RGCP de 1862, constitue un pilier de la comptabilité publique française.
- Le décret du 29 décembre 1962 ("décret du centenaire") a modernisé la comptabilité publique tout en maintenant la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables.
- L'ordonnance organique du 2 janvier 1959 a structuré le droit budgétaire pendant plus de quarante ans avant d'être remplacée par la LOLF.
- Les articles 13, 14 et 15 de la DDHC de 1789 constituent le fondement constitutionnel du consentement à l'impôt et du contrôle des finances publiques.