La maîtrise des indemnités journalières maladie : le plan gouvernemental d'avril 2026 face à l'envolée d'un poste de dépense majeur de la Sécurité sociale
Le gouvernement a présenté, le jeudi 9 avril 2026, lors d'une conférence de presse réunissant le ministre du Travail Jean-Pierre Farandou, la ministre de la Santé Stéphanie Rist et le ministre des Comptes publics, son plan d'actions destiné à « réduire l'absence au travail ». Les chiffres avancés témoignent d'une dérive préoccupante : entre 2019 et 2025, les dépenses d'indemnités journalières (IJ) ont bondi de 45 % pour atteindre 17,9 milliards d'euros, dont environ 12 milliards pour les seuls arrêts maladie de droit commun et 5,8 milliards pour les accidents du travail et maladies professionnelles. Selon le ministre des Comptes publics, 40 % de cette hausse ne s'explique par aucun facteur structurel, démographique ou économique. Le plan repose sur trois axes : prévention, reprise anticipée du travail et lutte contre les comportements abusifs. Parmi les mesures annoncées figurent l'« accompagnement » par l'Assurance maladie de 13 000 médecins prescripteurs aux pratiques jugées atypiques, un kit prévention mis à disposition des entreprises, un « bouton d'alerte » permettant aux employeurs de signaler à la CNAM une situation jugée anormale, et 740 000 actions de contrôle prévues en 2026 (+6 %), ciblées notamment sur les arrêts de plus de 18 mois, ceux prescrits en téléconsultation et les arrêts courts répétés. Le ministre Farandou a affirmé qu'il n'y aurait « pas de tabou » sur la question des jours de carence, sujet renvoyé à la conférence « travail-emploi-retraite » du printemps. Le gouvernement escompte un rendement d'environ 1,5 milliard d'euros. Plusieurs mesures de la loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS) pour 2026, dont le plafonnement de la durée de prescription des arrêts (un mois pour une primo-prescription, deux mois pour un renouvellement) et le motif obligatoire de l'arrêt, sont en cours de mise en application, leurs décrets ayant été transmis pour avis aux caisses.
Le cadre constitutionnel des lois de financement de la Sécurité sociale
Les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) constituent une catégorie autonome de lois introduite par la loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996, qui a inséré un article 47-1 dans la Constitution du 4 octobre 1958. Cet article confie au Parlement le soin de déterminer chaque année les conditions générales de l'équilibre financier de la Sécurité sociale et de fixer ses objectifs de dépenses. La loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la Sécurité sociale a refondu le cadre antérieur de 2005, en renforçant la portée pluriannuelle des LFSS et en consacrant un principe d'évaluation des dépenses sociales. L'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), institué par les ordonnances Juppé du 24 avril 1996, constitue depuis lors le principal outil de pilotage des dépenses de l'assurance maladie. Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle vigilant sur ces lois : dans sa décision n° 2015-723 DC du 17 décembre 2015 sur la LFSS pour 2016, il a précisé les conditions d'application du principe d'égalité devant les charges publiques (article 13 de la Déclaration de 1789) en matière de prélèvements sociaux.
Le régime juridique des indemnités journalières : un droit social encadré par le code de la sécurité sociale
Les indemnités journalières maladie sont régies par les articles L. 321-1 et suivants et R. 323-1 et suivants du code de la sécurité sociale. Elles constituent une prestation en espèces de l'assurance maladie destinée à compenser la perte de salaire consécutive à un arrêt de travail prescrit médicalement. Depuis le décret n° 2025-160 du 20 février 2025, applicable aux arrêts prescrits à compter du 1er avril 2025, le salaire pris en compte pour le calcul du gain journalier de base est plafonné à 1,4 fois le SMIC mensuel (contre 1,8 antérieurement), ce qui porte le montant maximal de l'IJ à 41,95 euros bruts par jour en 2026. Le délai de carence demeure fixé à trois jours dans le secteur privé (article L. 323-1 du code de la sécurité sociale), une journée dans la fonction publique depuis la loi de finances pour 2018, et la durée maximale d'indemnisation est limitée à 360 jours sur une période de trois années consécutives. La Cour de cassation, dans une jurisprudence constante de la deuxième chambre civile, contrôle strictement le respect des conditions d'ouverture des droits et la justification médicale des arrêts.
Le contrôle des arrêts de travail : pouvoirs de la CNAM, droit de l'employeur et libertés individuelles
Le code de la sécurité sociale, en son article L. 315-1, organise le contrôle médical exercé par les médecins-conseils de l'Assurance maladie, qui peuvent à tout moment vérifier le bien-fondé d'un arrêt et suspendre le versement des indemnités. L'article L. 315-2 autorise également l'employeur, en cas de subrogation, à diligenter une contre-visite médicale, dont les modalités ont été précisées par le décret n° 2024-692 du 5 juillet 2024. La Cour de cassation, dans un arrêt de la chambre sociale du 4 février 2009 (n° 07-44.142), a précisé que le salarié qui refuse de se soumettre à la contre-visite peut perdre le bénéfice des indemnités complémentaires versées par l'employeur. Le « bouton d'alerte » annoncé par le gouvernement s'inscrit dans cette logique de contrôle accru, mais soulève des interrogations au regard du droit au respect de la vie privée garanti par l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme. La Cour européenne des droits de l'homme, dans son arrêt Bărbulescu c. Roumanie du 5 septembre 2017, a rappelé que la surveillance de l'employeur doit respecter un principe de proportionnalité et être encadrée par des garanties procédurales adéquates.
L'arbitrage entre soutenabilité financière et droit à la protection de la santé
Le droit à la protection de la santé est garanti par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, qui dispose que la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs ». Le Conseil constitutionnel reconnaît à ce principe une valeur constitutionnelle, notamment dans sa décision n° 2015-727 DC du 21 janvier 2016 sur la loi de modernisation de notre système de santé. Toutefois, ce droit n'est pas absolu : le Conseil admet que le législateur puisse en moduler l'exercice pour des motifs d'intérêt général, dont la sauvegarde de l'équilibre financier de la Sécurité sociale fait partie (CC, n° 2012-659 DC du 13 décembre 2012). C'est sur ce fondement que peuvent être justifiées les mesures restrictives du plan annoncé, sous réserve qu'elles ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit à la protection de la santé. La Cour des comptes, dans son rapport sur l'application des lois de financement de la Sécurité sociale d'octobre 2025, avait souligné l'urgence d'agir sur les arrêts maladie, devenus le principal facteur de dérive de l'ONDAM hors hôpital.
Enjeux pour les concours
Le candidat doit maîtriser le triptyque constitutionnel, organique et législatif applicable. Sur le plan constitutionnel, l'article 47-1 de la Constitution (introduit par la révision du 22 février 1996) fonde la catégorie des LFSS, et le onzième alinéa du Préambule de 1946 consacre le droit à la protection de la santé. La loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux LFSS constitue le cadre procédural de référence. Sur le plan législatif, le candidat doit connaître les articles L. 321-1, L. 323-1, L. 315-1 et L. 315-2 du code de la sécurité sociale, ainsi que le décret n° 2025-160 du 20 février 2025 ayant abaissé le plafond de calcul des IJ à 1,4 SMIC. Les jurisprudences clés sont la décision du Conseil constitutionnel n° 2012-659 DC du 13 décembre 2012, qui consacre la sauvegarde de l'équilibre financier de la Sécurité sociale comme objectif d'intérêt général permettant des restrictions proportionnées aux droits sociaux, la décision n° 2015-727 DC du 21 janvier 2016 sur la modernisation du système de santé, et l'arrêt CEDH Bărbulescu c. Roumanie du 5 septembre 2017 sur les limites du contrôle de l'employeur. Le candidat doit également connaître le rôle de l'ONDAM, créé par les ordonnances Juppé du 24 avril 1996, comme outil central de pilotage des dépenses d'assurance maladie. La problématique attendue par un jury portera sur la conciliation entre trois exigences potentiellement contradictoires : le droit constitutionnel à la protection de la santé, la soutenabilité financière de la Sécurité sociale (qui justifie un contrôle accru des arrêts et la maîtrise de leur durée), et la protection des libertés individuelles du salarié face à un pouvoir patronal et administratif élargi. Le candidat pourra utilement souligner que la dérive de 45 % en six ans des dépenses d'IJ révèle une transformation profonde du rapport au travail, notamment liée à la montée des troubles psychosociaux, qui appelle une réponse globale conciliant prévention, accompagnement médical et responsabilisation, plutôt qu'une approche uniquement comptable.