Le contrôle du comptable et le mécanisme de la réquisition

Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, consacré dès le XIXe siècle et aujourd'hui ancré dans le décret GBCP du 7 novembre 2012, impose que le comptable public exerce un contrôle autonome sur les opérations de paiement. Ce contrôle, ses limites et les voies de recours de l'ordonnateur en cas de refus constituent un ensemble cohérent de règles destinées à concilier la protection des deniers publics et l'efficacité de l'action administrative.

La nature et la portée du contrôle du comptable

Avant de procéder à tout décaissement, le comptable public est tenu de vérifier un ensemble d'éléments limitativement énumérés. L'article 19 du décret GBCP précise que le comptable est tenu d'exercer le contrôle de la qualité de l'ordonnateur ou de son délégué, de la disponibilité des crédits, de l'exacte imputation des dépenses, de la validité de la créance (justification du service fait, exactitude des calculs de liquidation, intervention des contrôles réglementaires, production des pièces justificatives) et du caractère libératoire du règlement.

Ce contrôle est de nature exclusivement formelle. Le comptable vérifie la régularité des actes au regard des pièces qui lui sont transmises, mais il lui est interdit de porter une appréciation sur l'opportunité des décisions prises par l'ordonnateur. Cette interdiction a été constamment réaffirmée par la jurisprudence (CE, 8 juillet 2005, Société Alusuisse-Lonza France) et constitue le corollaire direct du principe de séparation.

Le Conseil d'État a précisé que le comptable ne peut pas non plus subordonner le paiement à la production de pièces non prévues par la nomenclature réglementaire (CE, 6 décembre 2002, Commune de Beaulieu-sur-Mer). En revanche, le comptable engage sa responsabilité personnelle et pécuniaire s'il paye en méconnaissance de ses obligations de contrôle.

Cette responsabilité, longtemps régie par la loi du 23 février 1963 et sanctionnée par la mise en débet, a été profondément réformée par la loi du 23 mars 2022 relative à la responsabilité financière des gestionnaires publics, qui a substitué un régime de sanctions pour fautes graves à l'ancien système de responsabilité quasi-automatique. La Cour des comptes et les chambres régionales des comptes demeurent compétentes pour juger les comptes.

Le refus de visa et ses suites

Lorsque le comptable estime que les conditions de régularité ne sont pas réunies, il oppose un refus de visa à l'ordonnateur et lui notifie les motifs de son refus. Deux hypothèses s'ouvrent alors.

Si l'irrégularité est régularisable (pièce manquante, erreur matérielle, défaut de signature), l'ordonnateur procède aux corrections nécessaires et le circuit de paiement reprend son cours normal. Cette hypothèse est la plus fréquente en pratique et illustre le rôle de conseil du comptable auprès de l'ordonnateur.

Si l'irrégularité n'est pas régularisée ou si l'ordonnateur conteste le refus, celui-ci peut recourir au mécanisme de la réquisition.

Le mécanisme de la réquisition

La réquisition est l'acte par lequel l'ordonnateur enjoint au comptable, malgré le refus de visa de ce dernier, de procéder au paiement. Elle doit obligatoirement être formulée par écrit et de manière expresse.

Le comptable requis est en principe tenu de déférer et de procéder au paiement. Toutefois, il existe des cas dans lesquels le comptable peut et doit résister à la réquisition. Ces obstacles dirimants, limitativement énumérés, comprennent l'indisponibilité des fonds en trésorerie, l'absence de caractère libératoire du paiement, l'absence de service fait et le défaut de visa du contrôleur budgétaire lorsque celui-ci est requis.

La réquisition emporte un transfert de responsabilité de la tête du comptable vers celle de l'ordonnateur. Le comptable est intégralement déchargé de sa responsabilité personnelle et pécuniaire pour l'opération concernée ; c'est désormais l'ordonnateur qui assume les conséquences financières d'un éventuel paiement irrégulier. Cette mécanique garantit que le paiement puisse intervenir tout en préservant l'équilibre des responsabilités.

L'ordre de réquisition fait l'objet d'une transmission obligatoire aux juridictions financières compétentes : la Cour des comptes ou la chambre régionale des comptes territorialement compétente, ainsi que la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). Cette publicité assure un contrôle a posteriori de l'usage de ce pouvoir exceptionnel.

En pratique, la réquisition demeure un mécanisme rarement utilisé, ce qui témoigne de l'efficacité du dialogue préalable entre ordonnateur et comptable. Les données publiées par la direction générale des finances publiques montrent que les cas de réquisition ne représentent qu'une fraction infime des opérations de dépense.

Évolutions récentes et enjeux contemporains

La loi du 23 mars 2022 relative à la responsabilité financière des gestionnaires publics a substantiellement modifié l'équilibre du dispositif. En remplaçant le régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables par un système de sanctions pour fautes graves, elle a atténué l'enjeu financier direct pour le comptable. Certains observateurs s'interrogent sur les conséquences de cette réforme sur l'intensité effective du contrôle comptable et sur la fréquence du recours à la réquisition.

Par ailleurs, la dématérialisation croissante des procédures (programme Chorus pour l'État, logiciels de gestion financière pour les collectivités) modifie les conditions pratiques d'exercice du contrôle. Les échanges entre ordonnateur et comptable passent de plus en plus par des flux informatiques normalisés, ce qui facilite la détection des anomalies mais pose aussi la question de l'adaptation des contrôles traditionnels à l'environnement numérique.

À retenir

• Le contrôle du comptable est exclusivement formel et porte sur la régularité, jamais sur l'opportunité de la dépense.
• En cas de refus de visa, l'ordonnateur peut requérir le comptable par écrit, sauf obstacles dirimants limitativement énumérés.
• La réquisition transfère la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable vers l'ordonnateur.
• L'ordre de réquisition est obligatoirement transmis aux juridictions financières (Cour des comptes, CRC, CDBF).
• La loi du 23 mars 2022 a réformé la responsabilité des comptables en substituant un régime de sanctions pour fautes graves à l'ancienne responsabilité personnelle et pécuniaire.