L'impossibilité pour la France de reproduire la baisse italienne des taxes sur les carburants : contraintes budgétaires, cadre constitutionnel et discipline européenne des finances publiques

Face à la flambée des prix de l'énergie provoquée par l'escalade militaire au Moyen-Orient et la paralysie du détroit d'Ormuz, l'Italie a annoncé une réduction de 25 centimes par litre des taxes sur les carburants pour soutenir le pouvoir d'achat des ménages. En France, le gouvernement a explicitement écarté cette option, invoquant l'impossibilité de recourir à un nouveau "quoi qu'il en coûte". Cette divergence de réponses entre deux États membres de la zone euro, confrontés au même choc exogène, révèle l'étroitesse des marges budgétaires françaises après des années de déficits élevés. Avec un déficit public estimé à plus de 5,4 % du PIB en 2024 et une dette publique dépassant 112 % du PIB, la France se trouve dans une situation structurellement différente de celle de l'Italie, qui a engagé depuis 2023 un effort de consolidation ramenant son déficit sous les 3 %. L'écart de trajectoire budgétaire entre les deux pays explique pourquoi une mesure fiscale d'ampleur comparable est aujourd'hui hors de portée pour Paris.

Le cadre constitutionnel des finances publiques : l'encadrement du pouvoir fiscal en période de crise

La Constitution de 1958 encadre strictement l'exercice du pouvoir budgétaire. L'article 34 confie au législateur la compétence pour fixer les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures. Toute baisse de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), principal levier fiscal sur les carburants, suppose donc une intervention législative, soit dans le cadre d'une loi de finances rectificative, soit par un projet de loi de finances de fin de gestion.

L'article 40 de la Constitution interdit par ailleurs aux parlementaires de proposer des amendements ayant pour conséquence une diminution des ressources publiques sans compensation. Cette disposition limite considérablement l'initiative parlementaire en matière de baisses fiscales et concentre le pouvoir de proposition entre les mains du gouvernement. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, modifiée en 2021, renforce cette discipline en imposant une présentation sincère des prévisions de recettes et de dépenses. Le Conseil constitutionnel veille au respect de ce principe de sincérité budgétaire (CC, décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001), ce qui rend politiquement et juridiquement difficile l'adoption d'une mesure coûteuse non gagée en cours d'exercice.

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), créé par la loi organique du 17 décembre 2012 en application du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), est chargé d'émettre un avis sur la cohérence des prévisions macroéconomiques et budgétaires du gouvernement. Une baisse massive de la TICPE, estimée à plusieurs milliards d'euros en année pleine, ferait nécessairement l'objet d'un avis critique du HCFP, fragilisant la crédibilité de la trajectoire budgétaire.

La discipline budgétaire européenne : le poids du nouveau cadre de gouvernance économique

La réforme du Pacte de stabilité et de croissance, entrée en vigueur en avril 2024, impose aux États membres présentant un déficit excessif l'élaboration de plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme. La France, placée en procédure pour déficit excessif (PDE) par le Conseil de l'Union européenne en juillet 2024 sur le fondement de l'article 126 TFUE, est tenue de présenter un plan d'ajustement crédible ramenant le déficit sous le seuil de 3 % du PIB dans un délai convenu.

Dans ce contexte, toute mesure de soutien fiscal non financée aggraverait l'écart par rapport à la trajectoire d'ajustement et exposerait la France à des sanctions au titre de l'article 126, paragraphe 11, TFUE, pouvant aller jusqu'à des amendes représentant 0,1 % du PIB. La Commission européenne dispose en outre d'un pouvoir de recommandation renforcé, et le Conseil peut exiger un dépôt portant intérêt en cas de non-respect répété des engagements.

L'Italie, bien que sa dette publique dépasse 135 % du PIB, a bénéficié d'une trajectoire de réduction du déficit plus favorable ces dernières années, lui ouvrant des marges de manœuvre temporaires. La Cour de justice de l'Union européenne a rappelé (CJUE, 13 juillet 2004, Commission c/ Conseil, C-27/04) que le respect des règles budgétaires s'impose à tous les États membres sans exception, confirmant l'impossibilité de dérogations discrétionnaires.

La TICPE, un impôt à rendement stratégique : les limites d'une baisse en période de consolidation

La TICPE constitue l'une des principales recettes fiscales de l'État, avec un rendement annuel supérieur à 30 milliards d'euros. Elle alimente également les collectivités territoriales, notamment les régions et les départements, dans le cadre des transferts de compétences opérés par les lois de décentralisation. Une réduction de 25 centimes par litre, comparable à la mesure italienne, représenterait un manque à gagner estimé entre 10 et 15 milliards d'euros en année pleine.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de se prononcer sur la légalité de modulations de la TICPE, confirmant la compétence du législateur pour en fixer le taux dans les limites du droit de l'Union européenne (CE, 19 mars 2007, Société Arcelor Atlantique, n° 287110). La directive 2003/96/CE restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques fixe par ailleurs des taux minimaux que les États membres ne peuvent pas franchir à la baisse, limitant l'amplitude des réductions possibles.

De surcroît, la baisse de la TICPE entre avril et décembre 2022 (remise de 18 puis 30 centimes par litre) avait coûté environ 8 milliards d'euros au budget de l'État. Le retour d'expérience de cette mesure a montré son caractère faiblement ciblé socialement, bénéficiant proportionnellement davantage aux gros consommateurs de carburant, ce qui avait été relevé par la Cour des comptes dans son rapport sur le budget de l'État pour 2022.

Droit comparé : la marge de manœuvre italienne et ses limites

L'Italie a pu adopter cette mesure grâce à un excédent primaire retrouvé et à une trajectoire de déficit en amélioration, passant de 7,2 % du PIB en 2021 à environ 3,4 % en 2025. Le gouvernement italien a financé partiellement la baisse de l'accise sur les carburants par une taxe exceptionnelle sur les surprofits des compagnies énergétiques, mécanisme validé par la Cour constitutionnelle italienne (Corte costituzionale, sentenza n° 10/2015, relative à la contribution de solidarité).

En France, une contribution exceptionnelle sur les profits des entreprises énergétiques avait été envisagée puis abandonnée, le Conseil constitutionnel ayant rappelé les limites du principe d'égalité devant les charges publiques (CC, décision n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012, Loi de finances pour 2013) en censurant des impositions considérées comme confiscatoires. La marge de manœuvre du législateur français en matière de fiscalité exceptionnelle est ainsi plus étroite que celle de son homologue italien.

Enjeux pour les concours

Ce sujet mobilise plusieurs branches du droit public et de l'économie des finances publiques. Le candidat doit retenir que l'encadrement constitutionnel du pouvoir fiscal (articles 34 et 40 de la Constitution, LOLF de 2001) limite la capacité du gouvernement à adopter des baisses d'impôts non financées en cours d'exercice. La discipline budgétaire européenne, renforcée par la réforme du Pacte de stabilité de 2024 et la procédure pour déficit excessif (article 126 TFUE), constitue une contrainte externe majeure. La jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le principe de sincérité budgétaire (décision n° 2001-448 DC) et sur les limites de la fiscalité exceptionnelle (décision n° 2012-662 DC) doit être maîtrisée. Enfin, le candidat gagnera à connaître la directive 2003/96/CE sur la taxation des produits énergétiques et l'arrêt CJUE Commission c/ Conseil de 2004 sur l'application uniforme des règles budgétaires. Ce thème illustre parfaitement le dilemme récurrent entre soutien conjoncturel au pouvoir d'achat et soutenabilité des finances publiques, problématique centrale des épreuves de finances publiques et de questions européennes.