L'équilibre réel des budgets locaux : définition, conditions et portée

La structure bipartite du budget local

Le budget des collectivités territoriales se compose de deux sections obligatoires : la section de fonctionnement et la section d'investissement. Cette architecture, héritée du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique et consacrée par le code général des collectivités territoriales (CGCT), constitue le socle sur lequel repose l'exigence d'équilibre réel.

La section de fonctionnement retrace les dépenses courantes (rémunérations des agents, achats de fournitures, frais d'entretien, charges financières correspondant aux intérêts de la dette) et les recettes courantes (produit des impositions locales, dotations de l'État, redevances pour services rendus). La section d'investissement enregistre les opérations patrimoniales : construction d'équipements, acquisition de biens durables, remboursement du capital des emprunts en dépenses, et subventions d'équipement, FCTVA, emprunts ou autofinancement en recettes.

La frontière entre les deux sections n'est pas toujours intuitive, notamment pour les biens meubles. Les articles L. 2122-21, L. 3221-2 et L. 4231-2 du CGCT autorisent l'assemblée délibérante à imputer certains biens meubles de faible valeur en section d'investissement. L'arrêté du 26 octobre 2001 fixe à 500 euros TTC le seuil en deçà duquel les meubles ne figurant pas sur une liste réglementaire sont obligatoirement comptabilisés en fonctionnement. La circulaire INTB0200059C du 26 février 2002 précise ces règles d'imputation budgétaire pour l'ensemble du secteur public local.

Le contenu juridique de l'équilibre réel

L'équilibre réel est défini à l'article L. 1612-4 du CGCT. Cette disposition pose trois conditions cumulatives pour qu'un budget local soit considéré comme réellement équilibré.

Premièrement, chaque section doit être votée en équilibre comptable, c'est-à-dire présenter un solde positif ou nul. Il ne suffit donc pas d'un équilibre global : les deux sections doivent être équilibrées séparément.

Deuxièmement, les recettes et les dépenses doivent avoir été évaluées de façon sincère. Le principe de sincérité budgétaire interdit de majorer artificiellement une recette ou de minimiser une dépense dans le seul but de parvenir à un équilibre de façade. La chambre régionale des comptes vérifie cette sincérité dans le cadre du contrôle budgétaire (CE, 23 mars 1994, Commune de Marseille, n° 115052 ; CE, 9 juillet 2003, Commune de Val-d'Isère, n° 248150).

Troisièmement, le prélèvement sur les recettes de fonctionnement au profit de la section d'investissement, ajouté aux recettes propres d'investissement (hors emprunts) et éventuellement aux dotations d'amortissement et de provisions, doit fournir des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d'emprunt à échoir au cours de l'exercice. Cette troisième condition est la plus exigeante : elle garantit que la collectivité dégage un autofinancement suffisant pour honorer sa dette sans recourir à un nouvel emprunt.

La distinction fondamentale avec l'équilibre budgétaire de l'État

Contrairement aux collectivités territoriales, l'État n'est pas soumis à une obligation d'équilibre budgétaire. Son budget fait systématiquement apparaître un solde négatif car l'emprunt n'y figure pas en tant que recette budgétaire. Les ressources d'emprunt sont retracées dans le tableau de financement annexé à la loi de finances, conformément à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001.

À l'inverse, dans les budgets locaux, l'emprunt est budgétisé : il apparaît explicitement comme une recette de la section d'investissement. Le budget local présente donc un équilibre apparent, ce qui ne signifie nullement que la collectivité ne s'endette pas. L'emprunt constitue une variable d'ajustement, mais une variable partielle puisqu'il ne peut servir qu'à financer des dépenses d'investissement et jamais des dépenses de fonctionnement.

Cette interdiction de recourir à l'emprunt pour couvrir des dépenses de fonctionnement constitue la règle d'or des finances locales. Elle trouve un écho dans le droit de l'Union européenne, le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG, 2012) ayant imposé aux États membres l'inscription de règles d'équilibre structurel dans leur ordre juridique interne, ce qui a conduit en France à la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Le contrôle de l'équilibre réel

Le respect de l'équilibre réel fait l'objet d'un double contrôle. Le préfet, dans le cadre du contrôle de légalité, vérifie la conformité des délibérations budgétaires, qui sont exécutoires de plein droit dès leur transmission (articles L. 2131-1 et suivants du CGCT). S'il constate un déséquilibre, il saisit la chambre régionale des comptes (CRC) dans le cadre de la procédure de contrôle budgétaire prévue aux articles L. 1612-5 et suivants du CGCT.

La CRC dispose d'un délai de trente jours pour formuler des propositions tendant au rétablissement de l'équilibre. Si la collectivité ne se conforme pas à ces propositions, le préfet règle le budget d'office. La jurisprudence du Conseil d'État a précisé les contours de ce contrôle, en reconnaissant que la CRC dispose d'un large pouvoir d'appréciation sur la sincérité des prévisions budgétaires (CE, 10 octobre 2003, Commune de Ramatuelle, n° 244160). Le juge administratif contrôle également la légalité du budget réglé par le préfet (CE, 23 décembre 1988, Département du Tarn, n° 79341).

Un déséquilibre est constaté lorsque le déficit de la section de fonctionnement ou de la section d'investissement dépasse des seuils fixés par la loi : 10 % des recettes de fonctionnement pour les communes de moins de 20 000 habitants et 5 % pour celles de 20 000 habitants et plus (article L. 1612-14 du CGCT).

L'autofinancement, clé de voûte de l'équilibre réel

L'exigence d'équilibre réel consacre le rôle central de l'autofinancement dans les finances locales. L'excédent dégagé par la section de fonctionnement, appelé épargne brute, constitue une recette de la section d'investissement. Cette épargne brute, diminuée du remboursement en capital de la dette, donne l'épargne nette, qui mesure la capacité de la collectivité à financer de nouveaux investissements sans recourir à l'emprunt.

La Cour des comptes, dans ses rapports annuels sur les finances publiques locales, surveille attentivement l'évolution de l'épargne brute et de l'épargne nette des collectivités. Une épargne nette négative signale une situation financière dégradée, la collectivité étant alors contrainte d'emprunter uniquement pour rembourser sa dette antérieure, ce qui s'apparente à un effet de "boule de neige" de l'endettement. La troisième condition de l'article L. 1612-4 du CGCT vise précisément à prévenir cette spirale en imposant que les ressources définitives couvrent le service de la dette.

À retenir

• L'équilibre réel exige l'équilibre comptable de chaque section (fonctionnement et investissement), la sincérité des prévisions et la couverture du remboursement en capital de la dette par des ressources définitives.
• L'emprunt est budgétisé en recette d'investissement mais ne peut jamais financer des dépenses de fonctionnement (règle d'or des finances locales).
• Le seuil d'imputation des biens meubles en investissement est fixé à 500 euros TTC par l'arrêté du 26 octobre 2001.
• Le contrôle de l'équilibre réel associe le préfet (contrôle de légalité et saisine) et la chambre régionale des comptes (propositions de rétablissement).
• L'autofinancement (épargne brute transférée de la section de fonctionnement à la section d'investissement) est la clé de voûte du système d'équilibre réel.