La maîtrise des dépenses d’indemnités journalières maladie par la LFSS 2026 : entre encadrement de la prescription, abaissement des plafonds et tensions sur le droit à la protection sociale
Les dépenses d’indemnités journalières (IJ) versées par l’Assurance maladie ont connu une progression de 28 % entre 2019 et 2023, atteignant environ 11,6 milliards d’euros. Selon les données de la Caisse nationale de l’Assurance maladie, 60 % de cette hausse s’expliquent par des facteurs démographiques et économiques, tandis que 40 % résultent d’une augmentation du recours aux arrêts et de leur durée. Face à cette dynamique, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2026, définitivement adoptée le 16 décembre 2025 par l’Assemblée nationale (247 voix contre 232) et partiellement validée par le Conseil constitutionnel le 30 décembre 2025, introduit un ensemble de mesures structurelles. Le plafond de salaire pris en compte pour le calcul des IJ, abaissé de 1,8 à 1,4 fois le SMIC par un décret du 20 février 2025 (entré en vigueur le 1er avril 2025), limite désormais l’indemnité journalière maximale à 41,95 euros bruts par jour en 2026. La LFSS 2026 plafonne en outre la durée de prescription des arrêts de travail initiaux (un mois minimum selon la loi, le décret d’application devant préciser la durée exacte) et celle des prolongations (deux mois), avec une entrée en vigueur prévue le 1er septembre 2026. Les médecins devront également faire figurer le motif de l’arrêt à des fins de contrôle. L’économie attendue est estimée à environ 300 millions d’euros.
Le cadre juridique des indemnités journalières et son évolution
Le droit aux indemnités journalières de maladie repose sur les articles L. 321-1 et suivants du code de la sécurité sociale, qui organisent la prise en charge de la perte de revenus en cas d’incapacité temporaire de travail. Le taux d’indemnisation, fixé à 50 % du salaire journalier de base (art. R. 323-4 CSS), s’inscrit dans le cadre plus large du droit à la protection sociale garanti par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, qui proclame le droit à la protection de la santé et à la sécurité matérielle. La modification du plafond de référence (passage de 1,8 à 1,4 SMIC) opérée par voie réglementaire soulève la question de la frontière entre les domaines respectifs de la loi et du règlement en matière de sécurité sociale. Si le principe de l’indemnisation relève du législateur (art. 34 de la Constitution, qui confie à la loi la détermination des principes fondamentaux de la sécurité sociale), les modalités de calcul relèvent traditionnellement du pouvoir réglementaire. Le Conseil constitutionnel, saisi de la LFSS 2026, a validé la disposition relative au plafonnement de la durée de prescription, censurant en revanche d’autres articles du texte (10 articles censurés en tout ou partie), ce qui confirme le contrôle exercé sur la proportionnalité des atteintes portées aux droits sociaux.
L’encadrement de la prescription médicale et la liberté de prescription
Le plafonnement de la durée des arrêts de travail à compter du 1er septembre 2026 constitue une innovation majeure. Jusqu’alors, aucune limite légale n’encadrait la durée de prescription initiale d’un arrêt maladie. La LFSS 2026 fixe un plancher d’un mois pour l’arrêt initial et de deux mois pour les prolongations, renvoyant au décret en Conseil d’État la fixation des durées exactes. Les médecins conservent une faculté de dérogation, mais doivent motiver leur décision en se référant à la situation du patient et aux recommandations de la Haute Autorité de santé (HAS). Cette mesure met en tension deux principes : la liberté de prescription, principe fondamental du droit de la santé (art. R. 4127-8 du code de la santé publique), et l’objectif à valeur constitutionnelle d’équilibre financier de la sécurité sociale, consacré par le Conseil constitutionnel (décision n° 2002-463 DC du 12 décembre 2002). L’obligation de mentionner le motif médical de l’arrêt à des fins de contrôle par le service médical de l’Assurance maladie suscite également des interrogations au regard du secret médical (art. L. 1110-4 du code de la santé publique), bien que l’information soit destinée aux seuls médecins-conseils, eux-mêmes soumis au secret professionnel.
La soutenabilité financière de l’Assurance maladie et l’objectif d’équilibre des comptes sociaux
L’ONDAM (objectif national de dépenses d’assurance maladie) pour 2026 est fixé à 274,4 milliards d’euros, en hausse de 3,1 %. Le déficit de la branche maladie atteint 13,8 milliards d’euros. Dans ce contexte, les indemnités journalières représentent un poste de dépenses considérable. La réduction du plafond de calcul des IJ vise à dégager des économies en ciblant les salariés dont la rémunération excède 1,4 SMIC. Par ailleurs, depuis le 1er mars 2025, les agents publics en congé de maladie ordinaire ne perçoivent plus que 90 % de leur traitement pendant les trois premiers mois, contre 100 % auparavant, avec un objectif d’économies estimé à 900 millions d’euros. L’ensemble de ces mesures s’inscrit dans la logique de l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, qui impose au législateur de fixer chaque année les conditions de l’équilibre financier de la sécurité sociale. Le Conseil constitutionnel veille à ce que les lois de financement respectent le principe de sincérité budgétaire (décision n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001).
La protection des droits sociaux face à la logique de maîtrise des dépenses
La réduction de l’indemnisation pose la question de la conformité aux engagements internationaux de la France. La Charte sociale européenne (art. 12) garantit le droit à la sécurité sociale, et la Convention n° 102 de l’OIT relative à la norme minimum de sécurité sociale fixe des seuils d’indemnisation que les États doivent respecter. Au niveau européen, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (art. 34) reconnaît le droit d’accès aux prestations de sécurité sociale. La CEDH protège quant à elle le droit au respect des biens (art. 1 du Protocole n° 1), dont la jurisprudence a étendu le champ aux prestations sociales contributives. La Cour de Strasbourg considère qu’une prestation sociale peut constituer un « bien » au sens de la Convention lorsque le requérant peut se prévaloir d’une espérance légitime fondée sur une base légale suffisante. La réduction du plafond d’indemnisation, si elle n’emporte pas suppression du droit, en diminue significativement la portée pour les salariés dont la rémunération dépasse 1,4 SMIC, créant un écart croissant entre le revenu habituel et l’indemnisation. France Assos Santé a exprimé ses réserves sur le plafonnement de la durée de prescription, considérant qu’une limitation rigide, y compris pour les personnes en affection de longue durée, pourrait compromettre la continuité des soins.
Enjeux pour les concours
Le candidat doit maîtriser l’articulation entre le droit constitutionnel à la protection sociale (Préambule de 1946, alinéa 11) et l’objectif à valeur constitutionnelle d’équilibre financier de la sécurité sociale (CC, décision n° 2002-463 DC). Il convient de connaître les mécanismes de financement de l’Assurance maladie, l’architecture des lois de financement de la sécurité sociale (art. LO. 111-3 CSS) et le rôle du Conseil constitutionnel dans le contrôle de ces lois. Sur le plan du droit de la santé, la tension entre liberté de prescription (art. R. 4127-8 CSP) et contrôle des dépenses constitue un axe classique d’interrogation. Le candidat retiendra les dispositions clés de la LFSS 2026 : abaissement du plafond de calcul des IJ à 1,4 SMIC (décret du 20 février 2025), plafonnement de la durée de prescription des arrêts (entrée en vigueur : 1er septembre 2026), obligation de motiver les dérogations, et mention du motif médical à des fins de contrôle. Sur le terrain des finances publiques, il est utile de situer les IJ dans l’ensemble des dépenses de la branche maladie (ONDAM 2026 : 274,4 milliards d’euros, déficit de 13,8 milliards) et de comprendre la logique de maîtrise médico-économique qui sous-tend ces réformes. Enfin, la dimension européenne et internationale (Charte sociale européenne, art. 12 ; Convention OIT n° 102 ; art. 34 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE) enrichit l’analyse comparative attendue dans les épreuves de droit public.