La distinction entre contrôle, audit et évaluation en finances publiques

Les opérations qui interviennent après l'exécution budgétaire sont traditionnellement regroupées sous le terme générique de "contrôles". Cette appellation, bien qu'usuelle, masque des réalités profondément distinctes qu'il convient de démêler pour en saisir la portée exacte.

Le contrôle au sens strict : la recherche de responsabilités juridiques

Le contrôle financier, dans son acception classique, vise à vérifier la régularité des opérations de recettes et de dépenses au regard des normes juridiques applicables. Il s'inscrit dans une logique de conformité et débouche, le cas échéant, sur la mise en jeu de responsabilités juridiquement sanctionnées.

On distingue traditionnellement trois catégories de contrôle. Le contrôle politique est exercé par le Parlement, notamment à travers le vote de la loi de règlement, devenue loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes depuis la loi organique du 28 décembre 2021 modifiant la LOLF. Les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat disposent de pouvoirs d'investigation étendus en vertu de l'article 57 de la LOLF du 1er août 2001. Le contrôle administratif est exercé par les corps d'inspection (Inspection générale des finances, inspections ministérielles) ainsi que par le contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM), héritier du contrôle financier institué par le décret du 25 octobre 1935. Enfin, le contrôle juridictionnel est exercé principalement par la Cour des comptes, juridiction financière consacrée par l'article 47-2 de la Constitution, et par les chambres régionales et territoriales des comptes créées par la loi du 2 mars 1982.

Ces contrôles partagent un trait commun : ils sont orientés vers l'identification de manquements et la mise en jeu de responsabilités au sens juridique du terme, c'est-à-dire l'obligation d'assumer les conséquences pécuniaires, disciplinaires ou pénales d'actes ou de faits déterminés.

L'audit financier : la certification des comptes publics

L'audit financier se distingue du contrôle en ce qu'il ne vise pas directement à établir des responsabilités individuelles, mais à émettre une opinion sur la fidélité et la sincérité des comptes. La certification des comptes de l'État, introduite par l'article 58-5° de la LOLF, est confiée à la Cour des comptes qui agit alors non pas en tant que juge mais en tant qu'auditeur externe indépendant, selon des normes internationales d'audit (normes ISA adaptées au secteur public).

Depuis le premier exercice certifié (comptes de l'année 2006), la Cour a systématiquement assorti sa certification de réserves, témoignant des difficultés persistantes de l'État à produire des comptes pleinement conformes aux normes comptables. La certification des comptes des collectivités territoriales, expérimentée à partir de 2017 dans le cadre de l'article 110 de la loi NOTRe du 7 août 2015, illustre l'extension progressive de cette logique d'audit au-delà de la seule sphère étatique.

L'audit produit avant tout de l'information fiable destinée aux décideurs et aux citoyens. Il s'inscrit dans la logique de transparence promue par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, dont l'article 15 dispose :

La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration.

L'évaluation des politiques publiques : mesurer l'efficacité de l'action

L'évaluation des politiques publiques constitue un troisième type d'opération ex post, distinct tant du contrôle que de l'audit. Elle ne cherche ni à sanctionner ni à certifier, mais à apprécier les effets réels d'une politique au regard de ses objectifs initiaux et des moyens qui lui ont été consacrés.

L'évaluation mobilise les concepts d'efficacité (rapport entre résultats et objectifs), d'efficience (rapport entre résultats et moyens) et de pertinence (adéquation des objectifs aux besoins). Elle a été institutionnalisée en France par le décret du 22 janvier 1990 créant le Comité interministériel de l'évaluation, puis relancée par la révision générale des politiques publiques (RGPP, 2007), la modernisation de l'action publique (MAP, 2012) et le programme Action publique 2022. La Cour des comptes elle-même a vu sa mission d'évaluation consacrée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'article 47-2 de la Constitution disposant désormais qu'elle "assiste le Parlement et le Gouvernement dans l'évaluation des politiques publiques".

La notion de rétroaction financière

Plutôt que de parler indistinctement de "contrôles", il est plus rigoureux de recourir au concept de rétroaction financière (feedback) pour désigner l'ensemble des opérations ex post. Ce terme présente un double avantage. D'une part, il souligne que ces mécanismes interviennent après la gestion et non pendant celle-ci. D'autre part, il met en lumière leur finalité commune, au-delà de leurs différences méthodologiques : produire de l'information permettant de corriger et d'améliorer l'action publique future.

La rétroaction financière englobe ainsi le contrôle (orienté vers la responsabilité juridique), l'audit (orienté vers la fiabilité comptable) et l'évaluation (orientée vers la performance). Ces trois dimensions ne sont pas exclusives l'une de l'autre et peuvent se combiner, comme en témoigne l'évolution des référés et des rapports publics de la Cour des comptes, qui mêlent de plus en plus jugement de régularité et appréciation de performance.

À retenir

• Le terme "contrôle" recouvre en réalité trois opérations distinctes : le contrôle stricto sensu (régularité et responsabilité), l'audit (fiabilité des comptes) et l'évaluation (performance des politiques).
• La certification des comptes de l'État par la Cour des comptes, prévue par l'article 58-5° de la LOLF, relève de l'audit et non du contrôle juridictionnel.
• L'évaluation des politiques publiques a été constitutionnalisée en 2008 (article 47-2 de la Constitution).
• Le concept de rétroaction financière permet de rassembler ces trois dimensions ex post de manière cohérente.
• Ces mécanismes poursuivent une double finalité : identifier des responsabilités et produire du feedback pour améliorer l'action publique.