Le harcèlement moral institutionnel transposé à l'action sociale départementale : la procédure du tribunal correctionnel de Brest contre le président du Finistère et les nouveaux contours d'une responsabilité pénale des élus locaux

Le 3 mars 2026, la CGT et six allocataires du RSA ont engagé une procédure de citation directe devant le tribunal correctionnel de Brest contre Maël de Calan, président (DVD) du conseil départemental du Finistère, et Romain Chantelot, directeur de l'emploi, de l'insertion et du logement, pour « harcèlement moral institutionnel ». Lancé il y a près de quatre ans, le « plan RSA » du département a fait chuter le nombre d'allocataires de 17 760 à 13 420, soit une baisse de près de 25 % quand la moyenne nationale est de 3,4 %. Sur 3 015 contrôles effectués, 1 200 radiations pour fraude ont été prononcées, soit un taux proche de 40 %, à comparer aux 1,96 % constatés au plan national. Lors de l'audience préalable de consignation tenue le 30 mars 2026, la présidente du tribunal a suggéré que le différend relevait davantage du débat administratif et politique que du droit pénal, tout en renvoyant l'affaire à une audience au fond le 15 juin. Le département, qui défend une « stricte application de la loi » et revendique le retour à l'emploi pour les deux tiers des sortants du dispositif, a parallèlement déposé plainte pour diffamation publique le 7 mars 2026. C'est la première fois qu'un syndicat mobilise la qualification de harcèlement moral institutionnel, consacrée dans un cadre privé, au soutien d'usagers d'un service public départemental.

Une qualification pénale née de l'affaire France Télécom : de l'arrêt de la chambre criminelle du 21 janvier 2025 à la transposition à l'action publique

L'incrimination de harcèlement moral repose sur l'article 222-33-2 du code pénal, issu de la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, qui réprime « le fait de harceler autrui par des propos ou comportements répétés ayant pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ». Si la jurisprudence avait initialement abordé le harcèlement par le prisme des relations interpersonnelles, l'affaire France Télécom a fait émerger une dimension collective et systémique. Le tribunal correctionnel de Paris (jugement du 20 décembre 2019), puis la cour d'appel de Paris (arrêt du 30 septembre 2022), avaient retenu cette qualification à l'encontre des anciens dirigeants à raison des plans NExT (2006) et ACT, qui programmaient le départ de 22 000 salariés. La chambre criminelle de la Cour de cassation, par un arrêt du 21 janvier 2025 (n° 22-87.145, publié au Bulletin), a définitivement consacré la notion : peut caractériser une situation de harcèlement moral institutionnel le fait d'arrêter et de mettre en œuvre, en connaissance de cause, une politique d'organisation ayant pour objet ou pour effet de dégrader les conditions de travail, sans qu'il soit exigé un rapport direct et individualisé entre l'auteur et la victime, ni que les agissements soient identifiés salarié par salarié.

La transposition au champ administratif : un saut qualitatif inédit

La procédure brestoise opère un déplacement notable du périmètre initial de la notion. Là où l'arrêt du 21 janvier 2025 visait la « politique d'entreprise » dans la « communauté de travail », la CGT entend l'appliquer à la relation entre une administration et ses usagers. Cette extrapolation soulève une difficulté de principe : la lettre de l'article 222-33-2 du code pénal, ainsi que l'article 222-33-2-2 (harcèlement moral hors travail issu de la loi du 4 août 2014) renvoient à des cadres dont les contours juridiques diffèrent sensiblement de la situation des allocataires d'une prestation sociale. Le principe de légalité des délits et des peines, garanti par l'article 111-3 du code pénal et l'article 7 de la Convention européenne des droits de l'homme, impose une interprétation stricte. La Cour de cassation a néanmoins admis, dans son arrêt précité, que l'application de l'incrimination à une situation nouvelle ne constitue pas un revirement imprévisible dès lors qu'elle s'inscrit dans la « clarification graduelle » du texte. La présidente du tribunal de Brest a, selon les comptes rendus d'audience, exprimé une réserve marquée sur la pertinence de la voie pénale, suggérant que le contrôle de la politique départementale relève en premier lieu du juge administratif et du débat démocratique.

Le département, chef de file de l'action sociale, et la responsabilité pénale des élus locaux

Le département est, aux termes de l'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales, compétent pour promouvoir les solidarités et la cohésion territoriale, et constitue, en vertu de l'article L. 121-1 du code de l'action sociale et des familles, le chef de file en matière d'action sociale. Le RSA, créé par la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active, est attribué et financé par le département (articles L. 262-1 et suivants du CASF), lequel dispose d'un pouvoir de contrôle des conditions d'ouverture et de maintien du droit. La loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi a renforcé les obligations d'engagement des allocataires (signature d'un contrat d'engagement, durée hebdomadaire d'activité), tout en réformant la gouvernance via France Travail. Ce cadre confère aux exécutifs départementaux une marge de manœuvre étendue, mais juridiquement encadrée par les principes constitutionnels (préambule de 1946, alinéa 11) et les exigences de proportionnalité du contrôle. La mise en cause pénale d'un président de conseil départemental en raison d'une politique publique pose la question de l'articulation entre la responsabilité politique devant les électeurs, la responsabilité administrative devant le juge de l'excès de pouvoir, et la responsabilité pénale personnelle, encadrée par la loi Fauchon du 10 juillet 2000 (articles 121-3 du code pénal et L. 2123-34 du CGCT).

Lutte contre la fraude et protection des droits fondamentaux : un équilibre sous tension

L'affaire cristallise une tension entre deux exigences également légitimes. D'un côté, la lutte contre la fraude sociale est un objectif d'intérêt général reconnu par le Conseil constitutionnel (notamment décisions n° 2003-487 DC et jurisprudence postérieure relative à la sincérité des déclarations). De l'autre, le droit à des moyens convenables d'existence procède du onzième alinéa du préambule de 1946, et la dignité de la personne humaine, principe à valeur constitutionnelle dégagé par la décision n° 94-343/344 DC du 27 juillet 1994, irrigue la jurisprudence administrative comme la Cour européenne des droits de l'homme (notamment au regard de l'article 8 de la Convention sur la vie privée). Le Défenseur des droits a, à plusieurs reprises, alerté sur les pratiques de contrôle automatisé et la complexité des demandes de pièces susceptibles de produire un effet dissuasif sur des publics vulnérables, phénomène dit du « non-recours ». Le juge administratif, saisi de contestations individuelles, opère un contrôle de proportionnalité ; la procédure pénale brestoise interroge, quant à elle, le seuil à partir duquel un cumul de pratiques administratives, individuellement licites, devient collectivement constitutif d'une atteinte aux droits et à la dignité.

Enjeux pour les concours

Le candidat retiendra que la notion de harcèlement moral institutionnel a été consacrée par la chambre criminelle de la Cour de cassation dans l'arrêt France Télécom du 21 janvier 2025 (n° 22-87.145), sur le fondement de l'article 222-33-2 du code pénal (loi du 17 janvier 2002), et qu'elle suppose la mise en œuvre, en connaissance de cause, d'une politique dont l'objet ou l'effet est de dégrader les conditions de travail. La transposition au champ de l'action sociale départementale, expérimentée à Brest, pose la question de la conformité au principe de légalité (article 111-3 du code pénal et article 7 de la CEDH). Les références institutionnelles à connaître sont l'article L. 3211-1 du CGCT (chef de filat départemental), les articles L. 262-1 et suivants du CASF (RSA), la loi du 1er décembre 2008 et la loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi. La grille d'analyse mobilisera la tension entre lutte contre la fraude (objectif à valeur constitutionnelle) et protection de la dignité et des moyens convenables d'existence (alinéa 11 du préambule de 1946 ; décision n° 94-343/344 DC). Enfin, la responsabilité pénale des élus locaux, encadrée par la loi Fauchon du 10 juillet 2000, demeure un point de passage classique, articulé avec la responsabilité administrative et la responsabilité politique.