L'impact de la réforme des 35 heures sur l'organisation du temps de travail dans la fonction publique : entre harmonisation statutaire, spécificités des trois versants et persistance des régimes dérogatoires
Les élections municipales des 15 et 22 mars 2026 ont conduit au renouvellement de nombreux exécutifs locaux. Ce changement de majorité dans plusieurs grandes villes pose la question de l'organisation des services publics municipaux, et notamment du temps de travail des agents territoriaux. La persistance de régimes dérogatoires aux 35 heures dans certaines collectivités, plus de vingt ans après l'entrée en vigueur de la réforme, reste un sujet récurrent de débat. La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a d'ailleurs imposé aux collectivités territoriales de se conformer à la durée légale de 1 607 heures annuelles, mettant fin aux accords locaux plus favorables. Ce mouvement d'harmonisation, dont l'échéance était fixée au 1er janvier 2022, a suscité d'importantes tensions sociales et illustre les enjeux juridiques complexes du temps de travail dans la fonction publique.
Le cadre juridique de l'aménagement du temps de travail dans les trois versants de la fonction publique
La transposition de la durée légale de travail de 35 heures hebdomadaires à la fonction publique a été opérée par des textes distincts selon les versants. Pour la fonction publique de l'État, le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'État a fixé la durée annuelle de travail effectif à 1 607 heures. Pour la fonction publique territoriale, le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 a posé le principe d'une durée de travail identique, tout en renvoyant à l'organe délibérant de chaque collectivité le soin de fixer les règles applicables, après avis du comité technique. Pour la fonction publique hospitalière, le décret n° 2002-9 du 4 janvier 2002 a organisé le passage aux 35 heures en tenant compte des contraintes de continuité du service.
La durée annuelle de 1 607 heures constitue ainsi le socle commun aux trois versants. Elle correspond à 35 heures hebdomadaires, déduction faite des jours de congés annuels et des jours fériés. Le Conseil d'État a confirmé la légalité de ce décompte annualisé (CE, 9 octobre 2002, Fédération nationale Interco CFDT, n° 238461).
Les régimes dérogatoires dans la fonction publique territoriale et leur remise en cause
Le principe de libre administration des collectivités territoriales, garanti par l'article 72 de la Constitution, a longtemps été invoqué pour justifier le maintien de régimes de temps de travail inférieurs à 1 607 heures annuelles dans de nombreuses communes et intercommunalités. Certaines collectivités avaient en effet instauré, avant ou après 2001, des accords locaux prévoyant des durées de travail plus favorables aux agents, parfois de l'ordre de 1 500 à 1 550 heures annuelles, par l'octroi de jours de congés supplémentaires.
La Cour des comptes a régulièrement dénoncé ces pratiques dans ses rapports, estimant le surcoût pour les finances publiques à plusieurs milliards d'euros. L'article 47 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a mis fin à cette faculté en imposant aux collectivités territoriales de définir des règles de temps de travail conformes à la durée légale de 1 607 heures. Les délibérations maintenant des régimes dérogatoires devaient être abrogées avant le 1er janvier 2022. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2019-790 DC du 1er août 2019, a validé cette disposition, considérant qu'elle ne portait pas une atteinte disproportionnée à la libre administration des collectivités.
Le Conseil d'État a par la suite confirmé cette orientation en jugeant que les collectivités ne pouvaient maintenir des régimes de temps de travail inférieurs à la durée légale que dans les cas expressément prévus par les textes, notamment pour les sujétions particulières liées à la nature des missions exercées (CE, 11 octobre 2021, Commune de Suresnes, n° 437972).
Les sujétions particulières et les cycles de travail spécifiques
Le droit de la fonction publique prévoit des aménagements pour certaines catégories d'agents soumis à des contraintes professionnelles particulières. Les travaux pénibles, dangereux, insalubres, ou impliquant des horaires de nuit, peuvent justifier une réduction de la durée annuelle de travail en deçà de 1 607 heures. Ces dérogations doivent être fondées sur des sujétions objectivement caractérisées et non sur de simples avantages acquis.
Dans la fonction publique hospitalière, le travail en cycles, les astreintes et les gardes obéissent à des règles spécifiques. Le décret du 4 janvier 2002 organise des cycles de travail pouvant varier de manière significative selon les services. La jurisprudence administrative veille au respect des garanties minimales, notamment le repos quotidien de onze heures consécutives et le repos hebdomadaire de trente-cinq heures, conformément à la directive européenne 2003/88/CE du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail. La Cour de justice de l'Union européenne a précisé dans plusieurs arrêts que le temps de garde sur le lieu de travail devait être intégralement comptabilisé comme temps de travail effectif (CJUE, 9 mars 2021, Radiotelevizija Slovenija, C-344/19).
Le compte épargne-temps et les heures supplémentaires comme variables d'ajustement
La réforme des 35 heures s'est accompagnée de la création du compte épargne-temps (CET) dans la fonction publique, permettant aux agents d'accumuler des jours de repos non pris. Le décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 a institué ce dispositif pour la fonction publique de l'État, étendu ensuite aux deux autres versants. Le CET est devenu un outil central de gestion du temps de travail, mais aussi une source de passif social considérable pour les employeurs publics.
Les heures supplémentaires constituent une autre variable d'ajustement. Leur régime, encadré par le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 pour la fonction publique de l'État, prévoit un plafond de 25 heures mensuelles. La question de leur rémunération ou de leur compensation en temps de repos alimente un contentieux abondant devant les juridictions administratives.
Enjeux pour les concours
Le candidat aux concours de la fonction publique doit maîtriser plusieurs points essentiels. Premièrement, le cadre normatif : la durée légale de 1 607 heures annuelles, fondée sur le décret du 25 août 2000 pour l'État et transposée aux autres versants, constitue le socle de référence. Deuxièmement, l'articulation entre libre administration des collectivités territoriales (article 72 de la Constitution) et respect de la durée légale du travail, telle que tranchée par l'article 47 de la loi du 6 août 2019 et validée par le Conseil constitutionnel (décision n° 2019-790 DC). Troisièmement, l'influence du droit européen, notamment la directive 2003/88/CE et la jurisprudence de la CJUE sur la qualification du temps de garde. Quatrièmement, les mécanismes de souplesse (CET, cycles de travail, heures supplémentaires) qui permettent d'adapter le cadre rigide aux réalités du service public. Enfin, la dimension financière et managériale de la réforme, régulièrement soulignée par la Cour des comptes, doit être connue pour les épreuves de culture administrative et de droit public.