L'indemnité temporaire de mobilité et les taux de promotion dans la fonction publique : entre incitation à la mobilité géographique et gestion des carrières par les lignes directrices de gestion

Le décret n° 2024-1250 du 30 décembre 2024 a modifié les conditions d'attribution de l'indemnité temporaire de mobilité (ITM) dans la fonction publique de l'État, élargissant son périmètre et revalorisant ses montants. Parallèlement, les lignes directrices de gestion (LDG) interministérielles pour 2025-2027, publiées début 2025, ont actualisé les taux de promotion applicables aux différents corps et grades de la fonction publique. Ces deux dispositifs, bien que distincts, participent d'une même logique : rendre la gestion des ressources humaines publiques plus attractive et plus fluide, dans un contexte de difficultés persistantes de recrutement et de fidélisation des agents.

Le cadre juridique de l'indemnité temporaire de mobilité

L'indemnité temporaire de mobilité a été créée par le décret n° 2008-369 du 17 avril 2008, pris en application de l'article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (désormais codifié à l'article L. 712-1 du code général de la fonction publique, CGFP). Elle vise à encourager la mobilité géographique des fonctionnaires de l'État en compensant les sujétions liées à un changement de résidence administrative.

Le décret de 2024 a apporté plusieurs modifications substantielles. Le montant maximal de l'ITM a été porté de 10 000 à 15 000 euros, versés en trois fractions sur une période de deux ans. Le champ des bénéficiaires a été étendu aux agents affectés dans les zones caractérisées par des difficultés particulières de recrutement, identifiées par arrêté ministériel. Cette évolution s'inscrit dans la continuité de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, dont l'article 14 avait posé le principe d'un renforcement des outils indemnitaires liés à la mobilité.

Le Conseil d'État, dans sa décision du 19 novembre 2021 (n° 440258, Syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales), a rappelé que les indemnités liées à la mobilité doivent respecter le principe d'égalité de traitement entre agents placés dans des situations comparables, tout en admettant que des différences de traitement peuvent être justifiées par des considérations d'intérêt général liées aux nécessités du service.

Les taux de promotion : un outil de pilotage des carrières

Les taux de promotion, dits « promus/promouvables », déterminent le ratio d'agents pouvant bénéficier d'un avancement de grade par rapport au nombre total d'agents remplissant les conditions statutaires. Depuis la loi de transformation de la fonction publique de 2019, ces taux sont fixés par les lignes directrices de gestion prévues à l'article L. 413-1 du CGFP.

Le passage des commissions administratives paritaires (CAP) aux lignes directrices de gestion pour l'examen des avancements de grade constitue une transformation majeure. Le Conseil d'État a validé ce dispositif dans sa décision du 10 juin 2022 (n° 452547), en considérant que la suppression de la compétence des CAP en matière d'avancement ne méconnaissait ni le principe de participation des fonctionnaires (article 9 de la loi du 13 juillet 1983, désormais article L. 112-1 du CGFP) ni le droit à la carrière. Le juge administratif a précisé que les LDG devaient être suffisamment précises pour garantir la transparence des critères retenus.

Les taux de promotion sont fixés par arrêté ministériel, corps par corps, après avis du comité social d'administration compétent (article L. 262-1 du CGFP). Leur calibrage est un exercice délicat : un taux trop élevé conduit à un pyramidage excessif et à une inflation des dépenses de personnel ; un taux trop bas freine les perspectives de carrière et nuit à l'attractivité du corps. La Cour des comptes, dans son rapport annuel sur l'état de la fonction publique de 2024, a souligné que la dispersion importante des taux de promotion entre ministères (variant de 5 % à 30 % selon les corps) posait un problème de cohérence interministérielle.

L'articulation entre mobilité et promotion : une logique de valorisation

L'un des enjeux contemporains de la gestion des carrières publiques réside dans l'articulation entre mobilité fonctionnelle ou géographique et avancement. L'article L. 413-2 du CGFP prévoit que les lignes directrices de gestion peuvent tenir compte de la diversité du parcours et des expériences professionnelles des agents. En pratique, plusieurs ministères ont intégré dans leurs LDG un critère de mobilité comme élément favorable à l'avancement de grade.

Cette orientation rejoint les préconisations du rapport Thiriez de 2020 sur la haute fonction publique, qui recommandait de systématiser la prise en compte de la mobilité dans les parcours de carrière. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2019-790 DC du 1er août 2019 sur la loi de transformation de la fonction publique, a validé le principe des LDG tout en émettant une réserve d'interprétation : les critères retenus ne doivent pas porter atteinte au principe du mérite garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

La CJUE a également contribué à encadrer ces dispositifs. Dans l'arrêt Commission c/ Grèce (C-270/13, 2014), elle a jugé que les primes de mobilité géographique ne constituaient pas une discrimination indirecte fondée sur la nationalité dès lors qu'elles étaient objectivement justifiées par des nécessités de service et proportionnées à l'objectif poursuivi.

Les difficultés contentieuses et les garanties procédurales

Le contentieux lié aux taux de promotion et aux refus de mobilité est en croissance. Le tribunal administratif de Paris, dans un jugement du 15 mars 2023 (n° 2119542), a annulé un tableau d'avancement au motif que les LDG n'avaient pas été portées à la connaissance des agents, en méconnaissance de l'obligation de publicité prévue par l'article L. 413-3 du CGFP. Le Conseil d'État a confirmé cette exigence dans sa décision du 22 décembre 2023 (n° 463215), en précisant que l'absence de publication des LDG constituait un vice de procédure de nature à entraîner l'annulation des décisions individuelles prises sur leur fondement.

S'agissant de l'ITM, le juge administratif contrôle la réalité de la mobilité invoquée. Le Conseil d'État a jugé (CE, 7 mars 2019, n° 421574) qu'un simple changement d'affectation au sein d'une même résidence administrative ne pouvait ouvrir droit à l'indemnité, celle-ci étant strictement conditionnée à un changement effectif de résidence.

Enjeux pour les concours

Le candidat doit maîtriser plusieurs axes essentiels. D'abord, le cadre normatif de la mobilité dans la fonction publique (articles L. 512-1 et suivants du CGFP, décret n° 2008-369 modifié) et le régime indemnitaire associé. Ensuite, le mécanisme des lignes directrices de gestion (articles L. 413-1 à L. 413-4 du CGFP), qui ont remplacé l'avis des CAP pour les avancements de grade depuis le 1er janvier 2021. La jurisprudence du Conseil d'État sur les garanties procédurales (publicité des LDG, motivation des refus d'avancement) est un point de contrôle fréquent dans les épreuves. Enfin, la tension entre le principe d'égalité (article 6 DDHC, CE, Sect., 9 mars 1951, Société des concerts du conservatoire) et la différenciation légitime des situations (CE, Ass., 28 mars 1997, Société Baxter) constitue la grille d'analyse fondamentale pour traiter tout sujet relatif à la gestion des carrières et aux régimes indemnitaires dans la fonction publique.