La proposition d'un milliardaire de se substituer à l'État : privatisation des fonctions régaliennes et principe de continuité du service public

Elon Musk a dirigé, de janvier à fin mai 2025, le Department of Government Efficiency (DOGE) aux États-Unis, incarnant une tendance inédite : celle d’un milliardaire privé s’arrogeant des prérogatives traditionnellement dévolues à la puissance publique, allant de la suppression massive d’emplois fédéraux à la remise en cause de programmes sociaux entiers. Son départ, intervenu le 30 mai 2025 à l’expiration de son statut de special government employee (limité à 130 jours), puis la dissolution du DOGE lui-même en novembre 2025 — huit mois avant l’échéance prévue —, témoignent des limites structurelles de cette expérience. Le DOGE n’a pas atteint ses objectifs initiaux de réduction de 1 000 à 2 000 milliards de dollars du budget fédéral, les dépenses fédérales ayant en réalité augmenté sur l’exercice 2025.

Ce phénomène, qui trouve un écho en France avec les propositions récurrentes de délégation de missions publiques à des acteurs privés, interroge les fondements mêmes du droit de la fonction publique et du service public à la française. L’échec relatif du DOGE constitue précisément une illustration, en droit comparé, de la robustesse des principes qui fondent le modèle français.

Le cadre constitutionnel français : l’irréductibilité des fonctions régaliennes

Le droit public français repose sur une distinction fondamentale entre les missions susceptibles de délégation et celles qui relèvent du noyau dur de la souveraineté étatique. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 86-207 DC du 26 juin 1986 relative aux privatisations, a posé le principe selon lequel « la nécessité de certains services publics nationaux découle de principes ou de règles de valeur constitutionnelle ». Plus explicitement, la décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003 a rappelé que les fonctions de souveraineté (justice, police, défense, diplomatie) ne sauraient être confiées à des personnes privées.

L’article 12 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 dispose que « la garantie des droits de l’homme et du citoyen nécessite une force publique » et que « cette force est donc instituée pour l’avantage de tous, et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ». Ce texte fonde l’interdiction de toute appropriation privée de la puissance publique. Le Conseil d’État, dans son arrêt Commune de Castelnaudary du 17 juin 1932, avait déjà établi que les missions de police administrative ne peuvent être déléguées à des personnes privées, principe réaffirmé dans l’arrêt Ville de Paris du 29 décembre 1997.

Le statut de la fonction publique comme garantie d’indépendance face aux intérêts privés

Le statut général de la fonction publique, issu de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (titre I du statut général, désormais codifié dans le code général de la fonction publique entré en vigueur le 1er mars 2022), constitue précisément un rempart contre la captation des missions publiques par des intérêts particuliers. L’article L. 121-1 du code général de la fonction publique consacre le principe selon lequel le fonctionnaire est au service de l’intérêt général.

Le système de la carrière, qui distingue le grade de l’emploi (article L. 411-1 du même code), garantit l’indépendance du fonctionnaire à l’égard tant du pouvoir politique que des pressions économiques. Cette architecture juridique s’oppose frontalement au modèle proposé par les tenants de la substitution privée, qui repose sur une logique d’emploi soumise aux fluctuations du marché et aux volontés de l’employeur privé. L’expérience américaine du DOGE a précisément illustré les dérives de cette logique : les licenciements massifs de fonctionnaires fédéraux, décidés selon des critères de rentabilité et non de service public, ont été massivement contestés devant les tribunaux américains, lesquels ont infligé de nombreux revers juridiques au DOGE.

Le Conseil d’État, dans son rapport annuel de 2003 consacré aux perspectives pour la fonction publique, avait souligné que « le statut n’est pas un privilège accordé aux fonctionnaires mais une nécessité pour le service public ». La CEDH, dans l’arrêt Vilho Eskelinen et autres c. Finlande du 19 avril 2007 (Grande Chambre), a reconnu la spécificité du lien entre l’agent public et l’État, admettant que des restrictions aux droits des fonctionnaires puissent se justifier par la nature particulière de leurs missions.

Les principes de continuité et d’égalité comme obstacles à la substitution privée

Le principe de continuité du service public, qualifié de principe de valeur constitutionnelle par la décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979, impose que les services publics fonctionnent de manière régulière et sans interruption. Or, la soumission de missions essentielles à la logique d’un acteur privé, fût-il milliardaire, crée un risque systémique : la défaillance, le désengagement ou la faillite de cet acteur pourrait compromettre la continuité du service. La dissolution prématurée du DOGE en novembre 2025, huit mois avant l’échéance fixée par le décret présidentiel, en offre une illustration saisissante : le départ d’Elon Musk a privé l’initiative de son principal animateur, provoquant l’effritement progressif puis la disparition de la structure.

Le principe d’égalité devant le service public, consacré par l’arrêt du Conseil d’État Société des concerts du Conservatoire du 9 mars 1951, impose un traitement identique des usagers placés dans une situation comparable. Un opérateur privé, guidé par une rationalité économique, pourrait être tenté de privilégier certains territoires ou certaines populations au détriment d’autres, rompant ainsi l’égalité républicaine. Le principe de mutabilité (ou d’adaptation), dégagé par la jurisprudence et la doctrine, garantit quant à lui que le service public s’adapte aux évolutions de l’intérêt général, et non aux seuls impératifs de rentabilité.

Le droit de l’Union européenne et la marge de manœuvre des États membres

Le droit européen, s’il promeut la concurrence et la libéralisation, préserve une marge d’appréciation étatique en matière de services publics. L’article 106, paragraphe 2, du TFUE prévoit que les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général sont soumises aux règles de concurrence « dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie ». Le Protocole n° 26 annexé au Traité de Lisbonne reconnaît explicitement « le rôle essentiel et le large pouvoir discrétionnaire des autorités nationales, régionales et locales » pour fournir, faire exécuter et organiser les services d’intérêt économique général.

La CJUE, dans l’arrêt Altmark Trans du 24 juillet 2003 (C-280/00), a encadré les conditions de financement public des services d’intérêt général, mais sans remettre en cause le pouvoir des États de définir le périmètre de leurs services publics. La France conserve donc la pleine maîtrise de la détermination des missions qui relèvent de l’action publique directe.

Éclairage de droit comparé : le bilan du DOGE américain

L’expérience américaine du DOGE, désormais achevée, offre un cas d’étude remarquable pour le juriste français. Créé par décret présidentiel le 20 janvier 2025, le DOGE a été confié à Elon Musk, alors nommé special government employee, avec pour mandat de réduire drastiquement les dépenses fédérales. L’objectif initial de 1 000 à 2 000 milliards de dollars d’économies a été progressivement révisé à la baisse. Les économies effectivement réalisées n’ont pu être vérifiées de manière indépendante, et les dépenses fédérales de l’exercice 2025 ont en réalité augmenté par rapport à l’exercice précédent.

Elon Musk a quitté ses fonctions le 30 mai 2025, à l’expiration de la durée maximale de 130 jours prévue pour un special government employee. Son départ est intervenu dans un contexte de tensions avec le président Trump, notamment sur la question du déficit budgétaire. En novembre 2025, le directeur de l’Office of Personnel Management a confirmé que le DOGE avait cessé d’exister en tant qu’entité centralisée, ses fonctions résiduelles ayant été absorbées par d’autres administrations. Le bilan fait l’objet de vives controverses : si le gouvernement fédéral a effectivement connu une réduction d’effectifs significative (environ 200 000 agents), les coupes opérées dans des agences comme l’USAID ont suscité de vives critiques et de nombreuses contestations judiciaires.

Cet épisode confirme, par contraste, la pertinence du modèle français : la continuité du service public ne saurait dépendre de l’engagement personnel d’un acteur privé, fût-il le plus riche du monde. Le départ de celui-ci a suffi à déstabiliser l’ensemble de l’édifice, validant ainsi la nécessité d’un cadre statutaire pérenne pour les agents en charge des missions publiques.

Enjeux pour les concours

Le candidat doit maîtriser l’articulation entre plusieurs notions fondamentales. D’abord, la distinction entre fonctions régaliennes indélégables et services publics susceptibles de délégation (CE, 17 juin 1932, Commune de Castelnaudary ; CC, n° 2003-473 DC). Ensuite, les principes constitutionnels du service public : continuité (CC, n° 79-105 DC), égalité (CE, 9 mars 1951, Société des concerts du Conservatoire) et mutabilité. Le candidat doit également connaître les garanties statutaires de la fonction publique (code général de la fonction publique, notamment les articles L. 121-1 et L. 411-1) et leur finalité d’intérêt général. En droit européen, il convient de citer l’article 106, paragraphe 2, TFUE et le Protocole n° 26 sur les services d’intérêt général.

Enfin, le phénomène américain du DOGE, désormais clos, peut servir d’illustration en droit comparé pour montrer, par contraste, la robustesse du modèle français de fonction publique statutaire. L’échec de cette expérience — marquée par le départ de son instigateur au bout de 130 jours, la dissolution de la structure en novembre 2025 et l’absence de résultats budgétaires probants — permet d’alerter de manière concrète sur les risques d’une transposition de la logique managériale privée aux missions de souveraineté.