La création d'une collectivité d'Alsace à statut particulier : laboratoire constitutionnel de la différenciation territoriale et fragilisation du découpage régional issu de la loi NOTRe
L'Assemblée nationale a adopté en première lecture, le mercredi 8 avril 2026, par 131 voix pour, 100 voix contre et 12 abstentions, une proposition de loi transpartisane portée par la députée Brigitte Klinkert (Ensemble pour la République) et soutenue activement par Gabriel Attal, visant à transformer l'actuelle Collectivité européenne d'Alsace (CEA) en une collectivité territoriale à statut particulier dénommée « Alsace », exerçant cumulativement les compétences départementales et régionales et sortant de fait du périmètre de la région Grand Est. Le texte, initialement intitulé « proposition de loi sur la simplification du millefeuille territorial », a été recentré au cours des débats sur la seule question alsacienne. L'entrée en vigueur est reportée aux prochaines élections régionales prévues en mars 2028, avec une période de continuité administrative courant jusqu'au 31 décembre 2031 au plus tard. Le scrutin a réuni le bloc central (divisé), Les Républicains, le Rassemblement national et l'UDR ciottiste, contre les voix des groupes socialiste, écologiste et insoumis. Un amendement écologiste imposant l'organisation d'un référendum local des électeurs alsaciens pour valider la création de la nouvelle collectivité a été adopté, malgré les craintes de censure constitutionnelle exprimées en séance. Le gouvernement, qui s'en est remis à la « sagesse » des parlementaires, avait souligné l'absence d'étude d'impact, d'avis du Conseil d'État et de saisine du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN). Les dix présidents de région, dont Franck Leroy pour le Grand Est, avaient publié dans La Tribune dimanche une tribune commune dénonçant une « faute institutionnelle, politique et historique ». Le texte doit désormais être examiné par le Sénat, dont l'inscription à l'ordre du jour reste incertaine, le président Gérard Larcher étant réputé peu favorable à la réforme.
Le fondement constitutionnel des collectivités à statut particulier
La création d'une collectivité « Alsace » s'inscrit dans la catégorie des collectivités à statut particulier consacrée à l'article 72 alinéa 1er de la Constitution, qui dispose que « les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 ». Cette catégorie, introduite par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, permet au législateur de créer, sur le fondement de l'article 72 alinéa 1er, des entités territoriales distinctes des trois catégories de droit commun. Plusieurs précédents en jalonnent l'application : la Ville de Paris, instituée par la loi n° 2017-257 du 28 février 2017, qui fusionne commune et département ; la collectivité territoriale de Corse, transformée le 1er janvier 2018 en application de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe), articles 30 et suivants ; la collectivité territoriale de Martinique et celle de Guyane issues de la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 ; et plus récemment la Collectivité européenne d'Alsace elle-même, créée par la loi n° 2019-816 du 2 août 2019, qui a fusionné les conseils départementaux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin sans toutefois conférer à l'entité issue de cette fusion les compétences régionales.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2019-787 DC du 25 juillet 2019 relative à la loi sur la CEA, a admis la conformité à la Constitution de la création d'une collectivité à statut particulier issue de la fusion de deux départements, dès lors que le législateur respecte les principes de libre administration (article 72 alinéa 3) et d'égalité devant la loi (article 6 de la DDHC de 1789). La décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 sur le statut de la Corse avait par ailleurs jugé que le législateur peut « créer une nouvelle catégorie de collectivités territoriales, même ne comprenant qu'une unité ».
La question du référendum local et de la consultation des populations
L'amendement adopté prévoyant un référendum local soulève une difficulté constitutionnelle sérieuse. L'article 72-1 alinéa 3 de la Constitution dispose que « la modification des limites des collectivités territoriales peut également donner lieu à la consultation des électeurs dans les conditions prévues par la loi ». Le Conseil constitutionnel distingue toutefois la consultation, qui n'a qu'une valeur d'avis, du référendum décisionnel local prévu à l'article 72-1 alinéa 2, dont la mise en œuvre est strictement encadrée par les articles LO 1112-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT). Dans sa décision n° 2003-482 DC du 30 juillet 2003 relative au référendum local, le Conseil a précisé les conditions de validité de ces consultations, exigeant notamment qu'elles portent sur une question relevant effectivement de la compétence de la collectivité organisatrice. La question de savoir si un référendum peut conditionner l'entrée en vigueur d'une loi nationale relative à la création d'une collectivité demeure délicate, dans la mesure où elle pourrait être analysée comme une délégation de compétence du législateur, contraire à l'article 34 de la Constitution qui réserve à la loi la fixation des règles concernant la libre administration des collectivités territoriales.
Le précédent du référendum alsacien du 7 avril 2013, organisé sur le fondement de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 et qui avait abouti à un rejet du projet de collectivité unique, illustre la prudence du législateur en la matière. L'article L. 4111-1 du CGCT, combiné à l'article L. 4123-1, encadre par ailleurs les modifications de limites régionales.
Une remise en cause du compromis territorial issu de la loi NOTRe
Le vote du 8 avril 2026 marque un infléchissement significatif de la logique de rationalisation portée par la loi NOTRe du 7 août 2015, dont l'un des objets principaux était de réduire le nombre de régions métropolitaines de 22 à 13, afin de constituer des entités de taille européenne. La fusion de l'Alsace, de la Champagne-Ardenne et de la Lorraine au sein du Grand Est, effective au 1er janvier 2016, avait été contestée dès l'origine, notamment au regard du principe de libre administration. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2014-709 DC du 15 janvier 2015 sur la loi relative à la délimitation des régions, avait validé le redécoupage en jugeant que le législateur disposait d'une large marge d'appréciation pour définir les limites territoriales, dès lors qu'il ne portait pas une atteinte excessive à la libre administration garantie par l'article 72 alinéa 3.
Le texte adopté s'inscrit également dans le mouvement plus large de différenciation territoriale, consacré par la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 dite « 3DS » (différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification), qui a introduit aux articles L. 1111-3-1 et suivants du CGCT un principe de différenciation permettant aux collectivités d'exercer leurs compétences selon des modalités adaptées à leurs spécificités territoriales. Le Conseil d'État, dans son avis du 7 décembre 2017 sur la différenciation des compétences des collectivités territoriales, avait reconnu la possibilité d'une telle différenciation dans le respect du principe d'égalité.
Enjeux pour les concours
Le candidat doit maîtriser le triptyque textuel fondamental : article 72 alinéas 1er et 3 de la Constitution (catégories de collectivités et libre administration), article 72-1 (consultation et référendum local), article 34 (compétence du législateur en matière de libre administration). Sur le plan jurisprudentiel, plusieurs décisions du Conseil constitutionnel structurent la matière : la décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 (statut de la Corse, possibilité de créer une catégorie unipersonnelle), la décision n° 2003-482 DC du 30 juillet 2003 (référendum local), la décision n° 2014-709 DC du 15 janvier 2015 (validation du redécoupage régional) et la décision n° 2019-787 DC du 25 juillet 2019 (Collectivité européenne d'Alsace). Sur le plan législatif, il convient de connaître la loi NOTRe du 7 août 2015, la loi du 2 août 2019 sur la CEA, et la loi 3DS du 21 février 2022 qui a consacré le principe de différenciation. Deux idées-forces doivent être retenues. D'une part, la création d'une collectivité à statut particulier illustre la plasticité du modèle territorial français issu de la révision constitutionnelle de 2003 et l'essor d'une logique de différenciation qui rompt avec l'uniformité républicaine héritée de la Révolution. D'autre part, le vote alsacien révèle la fragilité politique du compromis NOTRe et pose la question, plus large, de la pertinence du découpage régional de 2015 et de la cohérence des échelons territoriaux face aux aspirations identitaires locales. La référence au précédent du référendum de 2013, ainsi qu'à la doctrine du Conseil d'État sur la différenciation, permettra au candidat de nourrir une réflexion sur les limites constitutionnelles d'une territorialisation du droit dans un État unitaire.