Déconcentration et contrôle de l'État sur les collectivités territoriales

Si la décentralisation transfère des compétences à des personnes morales distinctes de l'État, la déconcentration consiste à déléguer le pouvoir de décision aux échelons locaux de l'administration étatique. Ces deux logiques, complémentaires et non contradictoires, structurent conjointement l'organisation administrative française.

Décentralisation et déconcentration : deux logiques distinctes

La distinction est classique en droit administratif. La décentralisation opère un transfert de compétences à des collectivités territoriales dotées de la personnalité juridique, dirigées par des autorités élues et disposant de ressources propres. La déconcentration maintient le pouvoir au sein de l'État mais le rapproche du terrain en confiant des attributions aux préfets, aux recteurs ou aux directeurs régionaux, qui demeurent soumis au pouvoir hiérarchique du gouvernement.

Odilon Barrot résumait cette distinction par une formule célèbre : "C'est le même marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche." La déconcentration ne crée pas de nouvelles personnes morales; elle redistribue le pouvoir de décision à l'intérieur de la personne morale État. Le décret du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration (remplacé par le décret du 7 mai 2015) pose le principe selon lequel les administrations centrales exercent un rôle de conception, d'animation et d'évaluation, tandis que la mise en œuvre relève des services déconcentrés.

L'organisation de l'administration déconcentrée

L'administration déconcentrée s'organise selon trois niveaux. Au niveau régional, le préfet de région coordonne les politiques publiques et dirige les directions régionales (DREAL, DREETS, ARS). Depuis le décret du 16 février 2010, il dispose d'une autorité sur les préfets de département pour la conduite des politiques publiques, hors sécurité et ordre public. Au niveau départemental, le préfet de département est le dépositaire de l'autorité de l'État et responsable de l'ordre public, conformément à l'article 72 de la Constitution. Au niveau infra-départemental, les sous-préfets d'arrondissement assurent une présence de proximité.

La réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE), mise en œuvre à partir de 2010, a profondément remanié les services déconcentrés. Au niveau régional, huit directions ont été créées par fusion des anciennes structures. Au niveau départemental, les directions départementales interministérielles (DDT, DDPP, DDETS) regroupent les services de plusieurs ministères sous l'autorité du préfet.

Le contrôle de l'État sur les collectivités territoriales

L'article 72, alinéa 6, de la Constitution confie au représentant de l'État la charge des "intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois". Ce contrôle s'exerce principalement par le déféré préfectoral : le préfet peut saisir le tribunal administratif de tout acte qu'il estime contraire à la légalité, dans un délai de deux mois suivant la transmission de l'acte (article L. 2131-6 du CGCT pour les communes).

Le Conseil d'État a précisé les contours de ce contrôle. Dans l'arrêt CE, 25 janvier 1991, Brasseur, il a jugé que le préfet disposait d'un pouvoir discrétionnaire pour décider de déférer ou non un acte. La responsabilité de l'État peut néanmoins être engagée en cas de carence caractérisée du contrôle de légalité (CE, 6 octobre 2000, Commune de Saint-Florent).

Parallèlement, le contrôle budgétaire est exercé par les chambres régionales des comptes (CRC), créées par la loi du 2 mars 1982. Elles interviennent en cas de budget non adopté dans les délais, de budget en déséquilibre, de déficit du compte administratif ou d'absence d'inscription d'une dépense obligatoire (articles L. 1612-1 à L. 1612-20 du CGCT).

Le principe de libre administration

Garanti par l'article 72 de la Constitution et l'article 34 (qui réserve à la loi la détermination des principes fondamentaux de la libre administration), ce principe protège l'autonomie des collectivités. Le Conseil constitutionnel en a dégagé plusieurs implications : les collectivités doivent disposer d'un conseil élu doté d'attributions effectives (CC, 8 août 1985, Loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie), et les contraintes imposées par le législateur ne doivent pas restreindre les compétences au point de dénaturer la libre administration (CC, 9 décembre 2010, n° 2010-618 DC).

Le Conseil d'État a également contribué à définir ce principe. Dans l'arrêt CE, Ass., 18 janvier 2001, Commune de Venelles, il a admis la recevabilité du référé-liberté pour protéger la libre administration contre les atteintes portées par le préfet, consacrant ainsi cette libre administration comme une liberté fondamentale au sens de l'article L. 521-2 du Code de justice administrative.

À retenir

• La déconcentration redistribue le pouvoir de décision au sein de l'État, tandis que la décentralisation le transfère à des personnes morales distinctes.
• Le préfet de région coordonne les politiques publiques et dispose d'une autorité sur les préfets de département depuis 2010.
• Le déféré préfectoral est le principal instrument du contrôle de légalité a posteriori sur les actes des collectivités.
• Les chambres régionales des comptes assurent le contrôle budgétaire des collectivités depuis 1982.
• La libre administration des collectivités est une liberté fondamentale protégée en référé (CE, Commune de Venelles, 2001).