Le déféré préfectoral : mise en œuvre, portée et limites du contrôle juridictionnel des actes locaux

Nature juridique et rattachement contentieux du déféré préfectoral

Le déféré préfectoral constitue le mécanisme par lequel le représentant de l'État saisit le tribunal administratif d'un acte local qu'il estime contraire à la légalité. Le Conseil d'État a qualifié le déféré préfectoral de recours assimilé au recours pour excès de pouvoir (CE, 28 février 1997, commune du Port). Cette qualification emporte des conséquences procédurales importantes : le déféré est soumis aux mêmes conditions de recevabilité et aux mêmes cas d'ouverture que le recours en annulation classique.

Les cas d'ouverture du déféré se répartissent entre la légalité externe (incompétence de l'auteur de l'acte, vice de forme ou de procédure) et la légalité interne (violation de la loi, détournement de pouvoir). Il convient de rappeler que depuis l'arrêt CE, 20 février 1953, Société Intercopie, l'erreur de droit, l'erreur de fait et l'erreur manifeste d'appréciation constituent également des moyens invocables dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, et donc du déféré.

Une exception notable concerne les actes contractuels des collectivités territoriales. Lorsque le préfet conteste la légalité d'un contrat, le déféré relève non pas de l'excès de pouvoir mais du plein contentieux (CE, 23 décembre 2011, Ministre de l'intérieur). Cette solution s'inscrit dans le prolongement de la jurisprudence CE, Ass., 28 décembre 2009, commune de Béziers, qui a profondément remanié le contentieux contractuel administratif en privilégiant la stabilité des relations contractuelles.

Le champ d'application du déféré

Le préfet peut déférer au tribunal administratif tous les actes de la collectivité territoriale, qu'ils soient ou non soumis à l'obligation de transmission. Pour les actes non soumis à transmission obligatoire, le préfet peut en demander communication à tout moment à l'autorité exécutive.

Certains actes échappent cependant au déféré préfectoral. Les actes accomplis par les autorités communales au nom de l'État (état civil, élections, police judiciaire) ne relèvent pas du contrôle de légalité mais de l'autorité hiérarchique du préfet. De même, les actes relevant du droit privé des collectivités sont exclus du déféré, sous réserve de la théorie des actes détachables : les actes administratifs détachables de contrats de droit privé restent susceptibles d'être déférés (TC, 14 décembre 2000, commune de Baie-Mahault).

Les deux formes du déféré : spontané et provoqué

Le déféré spontané est la forme la plus courante. Le préfet, de sa propre initiative, après examen de l'acte transmis ou communiqué, saisit le tribunal administratif.

Le déféré provoqué (ou "sur demande") intervient lorsqu'une personne physique ou morale demande au préfet de déférer un acte. Cette demande est encadrée par des conditions strictes : le demandeur doit justifier d'un intérêt à agir, être personnellement lésé par l'acte, être susceptible d'ester en justice par la voie du recours pour excès de pouvoir, et avoir saisi le préfet dans les deux mois suivant la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire. La demande d'un tiers ne peut avoir pour effet de prolonger le délai dont dispose le préfet pour déférer.

Il faut souligner que le déféré provoqué ne constitue pas un substitut au recours direct du requérant devant le juge administratif. Le Conseil d'État a rappelé que toute personne ayant intérêt à agir peut former directement un recours pour excès de pouvoir contre un acte local, sans avoir à transiter par le préfet.

Les délais et la phase précontentieuse

Le préfet doit saisir le tribunal administratif dans un délai de deux mois suivant la transmission de l'acte. Ce délai est un délai franc, calculé à compter du lendemain du jour de la transmission jusqu'à la première heure du jour suivant l'expiration du deuxième mois. Ce délai peut être prorogé dans deux hypothèses : la demande de communication de pièces complémentaires et l'exercice d'un recours gracieux par le préfet.

Le recours gracieux constitue un outil essentiel de la phase précontentieuse. Par une lettre adressée à l'organe exécutif, le préfet demande le retrait ou la modification de l'acte litigieux, permettant d'éviter la saisine du juge (CE, 31 mars 1989, commune de Septèmes-les-Vallons). Cette démarche s'inscrit dans une logique de dialogue institutionnel entre l'État et les collectivités, qui aboutit fréquemment à une régularisation amiable.

La loi du 27 décembre 2019 ("Engagement et proximité") a enrichi cette phase précontentieuse en instituant le rescrit préfectoral : l'autorité exécutive d'une collectivité peut solliciter du préfet une prise de position formelle sur la légalité d'un acte qu'elle envisage d'adopter ou qu'elle a déjà adopté. Ce mécanisme, inspiré du rescrit fiscal, vise à sécuriser juridiquement l'action locale en amont du contentieux.

Lorsque le préfet défère un acte, il a l'obligation d'en informer sans délai l'autorité territoriale et de lui communiquer les motifs d'illégalité retenus. L'autorité peut alors choisir de retirer ou modifier son acte, faisant ainsi l'économie d'un contentieux.

Le mécanisme de suspension

Le préfet peut assortir son déféré d'une demande de suspension de l'acte contesté. Le juge fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte. Le juge statue alors dans un délai d'un mois.

Des régimes de suspension accélérée existent dans certaines matières sensibles. En matière d'urbanisme, de marchés publics et de délégations de service public, la demande de suspension formulée par le préfet dans les dix jours de la réception de l'acte entraîne la suspension automatique de celui-ci jusqu'à ce que le tribunal statue. Lorsque l'acte est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle, le président du tribunal administratif prononce la suspension dans un délai de quarante-huit heures, selon un mécanisme analogue au référé-liberté de l'article L. 521-2 du code de justice administrative.

À retenir

• Le déféré préfectoral est assimilé au recours pour excès de pouvoir (CE, 1997, commune du Port), sauf pour les actes contractuels qui relèvent du plein contentieux (CE, 2011, Ministre de l'intérieur).
• Le préfet peut déférer tous les actes locaux, y compris ceux non soumis à transmission obligatoire, mais les actes pris au nom de l'État et les actes de droit privé (hors actes détachables) sont exclus.
• Le délai de déféré est de deux mois (délai franc), prorogeable en cas de demande de pièces complémentaires ou de recours gracieux.
• La loi du 27 décembre 2019 a créé le rescrit préfectoral, permettant aux élus locaux de solliciter une prise de position formelle du préfet sur la légalité d'un acte.
• Des régimes de suspension renforcés existent en urbanisme, commande publique et en cas d'atteinte aux libertés.