L'obligation de transmission des actes locaux au préfet : régime procédural et matériel

La distinction entre actes soumis et non soumis à transmission obligatoire

Le droit de la décentralisation opère une summa divisio entre deux catégories d'actes locaux. D'un côté, les actes qui doivent obligatoirement être transmis au représentant de l'État pour devenir exécutoires. De l'autre, ceux pour lesquels aucune transmission n'est requise, mais qui restent néanmoins susceptibles de faire l'objet d'un contrôle de légalité si le préfet en demande communication. Cette distinction repose sur un critère d'importance de l'acte : le législateur a choisi de soumettre à transmission obligatoire les actes jugés les plus significatifs pour la vie locale.

Les listes d'actes soumis à transmission obligatoire figurent aux articles L. 2131-2 CGCT (communes), L. 3131-2 CGCT (départements) et L. 4141-2 CGCT (régions). Ces listes, bien que détaillées, ont été régulièrement modifiées par le législateur, notamment par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui a réduit le périmètre des actes transmissibles, puis par la loi NOTRe du 7 août 2015 et la loi du 27 décembre 2019 (dite "Engagement et proximité") qui ont poursuivi cet allègement.

Les catégories d'actes soumis à transmission obligatoire

Les principales catégories d'actes devant obligatoirement être transmis au préfet comprennent les délibérations des assemblées délibérantes ou les décisions prises par délégation de celles-ci, à l'exception de certaines délibérations de moindre importance (tarifs de droits de voirie et de stationnement, taux de promotion pour l'avancement de grade des fonctionnaires).

Sont également concernées les décisions réglementaires et individuelles prises par le maire ou le président du conseil départemental dans l'exercice de leur pouvoir de police, sauf celles relatives à la circulation, au stationnement et à l'exploitation temporaire de débits de boissons par des associations. Les actes réglementaires pris par les autorités locales dans les domaines relevant de leur compétence légale doivent aussi être transmis.

En matière contractuelle, sont soumis à transmission les conventions relatives aux emprunts, les marchés publics et accords-cadres dépassant un seuil fixé par décret, les marchés de partenariat, les contrats de concession (dont les délégations de service public) et les concessions d'aménagement. Les décisions individuelles de gestion du personnel non titulaire (nomination, recrutement, licenciement) entrent dans le périmètre, à l'exception de celles liées à un accroissement temporaire ou saisonnier d'activité. Enfin, les permis de construire, autres autorisations d'urbanisme, certificats d'urbanisme, ordres de réquisition du comptable et décisions relevant de prérogatives de puissance publique prises par les sociétés d'économie mixte locale figurent dans cette liste.

Les règles procédurales de la transmission

La transmission incombe à l'autorité exécutive de la collectivité territoriale, comme l'a confirmé le Conseil d'État (CE, 6 décembre 1995, Préfet des Deux-Sèvres c/ commune de Vernoux-en-Gâtine). Elle s'effectue auprès du préfet de département ou du sous-préfet pour les actes communaux, du préfet de département pour les actes départementaux et du préfet de région pour les actes régionaux.

La transmission peut intervenir par tout moyen, y compris par voie électronique via un système de télétransmission homologué. Le développement de l'application @ctes (Aide au Contrôle de légalité dématérialisé) a considérablement modernisé cette procédure, permettant une transmission instantanée et un accusé de réception automatique.

La transmission doit être complète : l'acte intégral doit être accompagné de tous les documents annexes et complémentaires nécessaires à son appréciation (CE, 13 janvier 1988, Mutuelle générale des personnels des collectivités territoriales). Pour les contrats de la commande publique, l'ensemble des pièces justifiant la régularité de la procédure de passation, notamment le respect des principes de publicité et de mise en concurrence, doit être joint.

Les délais de transmission et leurs conséquences

En principe, aucun délai de transmission n'est imposé pour la plupart des actes. Toutefois, certaines catégories d'actes sont soumises à un délai de quinze jours à compter de leur signature : c'est le cas des délégations de service public, des contrats de partenariat et des décisions individuelles devant être obligatoirement transmises. Les délibérations des conseils d'administration, des conseils de surveillance et des assemblées générales des sociétés d'économie mixte locales doivent également être transmises dans les quinze jours suivant leur adoption.

Le préfet peut demander la communication de pièces complémentaires, à condition que cette demande soit formulée en termes suffisamment précis dans un délai de deux mois à compter de la transmission. Un courrier se limitant à inviter l'autorité territoriale à transmettre "tous les éléments permettant d'apprécier la légalité" de l'acte ne satisfait pas cette exigence de précision (CAA Bordeaux, 21 juillet 1997, commune de Mende). Cette demande a pour effet de proroger le délai de recours du préfet devant le tribunal administratif.

À retenir

• Les actes les plus importants des collectivités territoriales doivent obligatoirement être transmis au préfet (art. L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 CGCT).
• La transmission incombe à l'autorité exécutive et peut s'effectuer par tout moyen, y compris par voie électronique.
• La transmission doit être complète (texte intégral et documents annexes).
• Le préfet peut demander des pièces complémentaires dans un délai de deux mois, à condition de formuler sa demande de manière précise, ce qui proroge le délai de recours.
• Le défaut de transmission ne rend pas l'acte irrégulier mais empêche son caractère exécutoire.