La coordination des compétences : chef de file, CTAP et coopération entre collectivités

Le principe constitutionnel de non-tutelle et ses implications

L'article 72 alinéa 5 de la Constitution pose un principe fondamental de l'organisation décentralisée : aucune collectivité territoriale ne peut exercer de tutelle sur une autre. Ce principe, régulièrement réaffirmé par le juge administratif (CE, 12 décembre 2003, Département des Landes), conditionne l'ensemble des mécanismes de coordination entre collectivités. Il ne signifie pas l'absence de toute hiérarchie fonctionnelle, mais interdit qu'une collectivité puisse imposer unilatéralement ses décisions à une autre dans l'exercice de compétences partagées.

Cette prohibition de la tutelle entre collectivités trouve son origine dans la tradition républicaine d'égalité entre personnes publiques de même nature. Elle se distingue nettement de la tutelle administrative que l'État exerce sur les collectivités, laquelle a été transformée en un contrôle de légalité a posteriori par les lois de décentralisation de 1982. Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de préciser la portée de ce principe en censurant des dispositions qui auraient permis à une collectivité chef de file de « déterminer » les modalités de l'action commune, admettant seulement qu'elle puisse les « organiser » (CC, n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008).

Le mécanisme du chef de file

La notion de chef de file a été inscrite dans la Constitution par la révision du 28 mars 2003, à l'article 72 alinéa 5. Lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune. Ce mécanisme vise à remédier à l'enchevêtrement des compétences sans porter atteinte au principe de non-tutelle.

La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 a procédé à une répartition précise des fonctions de chef de file. La région coordonne l'action commune en matière d'aménagement et de développement durable du territoire, de protection de la biodiversité, de climat, qualité de l'air et énergie, de politique de la jeunesse, de mobilités, et de soutien à l'enseignement supérieur et à la recherche. Le département est chef de file pour l'action sociale, l'autonomie des personnes et la solidarité des territoires. La commune ou l'intercommunalité assume ce rôle pour la mobilité durable, l'organisation des services publics de proximité, l'aménagement de l'espace et le développement local.

Toutefois, comme l'a souligné le rapport Woerth de mai 2024 (Décentralisation : le temps de la confiance), le chef de filât n'a jamais pleinement trouvé son application concrète. La jurisprudence restrictive du Conseil constitutionnel, donnant la primauté au principe de non-tutelle, a empêché de confier au chef de file un véritable pouvoir réglementaire contraignant pour les autres collectivités. Le rapport propose une révision constitutionnelle pour attribuer au chef de file trois prérogatives exclusives : l'exercice du pouvoir réglementaire sur sa compétence (sous habilitation législative), la fonction de planification et l'organisation des financements croisés.

La conférence territoriale de l'action publique

Instituée par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) constitue l'instance de concertation au niveau régional pour l'exercice des compétences partagées. Présidée par le président du conseil régional, elle rassemble les exécutifs des différentes collectivités territoriales et établissements publics locaux de la région (article L. 1111-9-1 CGCT).

La CTAP peut débattre et rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l'exercice concerté des compétences, aux délégations de compétences, et même à la coordination des relations transfrontalières avec les collectivités étrangères voisines. En pratique cependant, l'efficacité de cette instance a été questionnée. Le rapport Woerth de 2024 suggère de la rendre optionnelle, au profit d'une organisation plus souple reposant sur des conventions et des contrats entre collectivités.

Les délégations de compétences entre personnes publiques

La coordination matérielle des compétences s'appuie sur un mécanisme juridique précis : la délégation de compétences. Deux formes coexistent dans le droit positif.

La première est la délégation de l'État aux collectivités (article L. 1111-8-1 CGCT). L'État peut confier par convention à une collectivité ou un EPCI l'exercice de certaines de ses compétences, sauf lorsque des intérêts nationaux sont en cause. La convention définit les objectifs, les moyens et les modalités de contrôle. Les compétences sont exercées au nom et pour le compte de l'État, ce qui distingue la délégation du transfert. La délégation est ensuite formalisée par décret.

La seconde est la délégation entre collectivités (article L. 1111-8 CGCT). Une collectivité peut déléguer à une collectivité d'une autre catégorie ou à un EPCI à fiscalité propre tout ou partie d'une compétence dont elle est attributaire. Les compétences déléguées sont exercées au nom et pour le compte de la collectivité délégante, ce qui maintient la responsabilité juridique de cette dernière. Il convient de distinguer ce mécanisme du transfert de compétences, par lequel la collectivité bénéficiaire acquiert une véritable autonomie dans l'exercice de la compétence concernée.

Les mutualisations de services

La mutualisation constitue le dernier instrument de coordination matérielle. Elle permet aux communes et à leurs groupements de mettre en commun des moyens humains, techniques ou financiers pour rationaliser l'action publique locale. Concrètement, une commune peut mettre tout ou partie de ses services à la disposition d'un EPCI, et réciproquement. Des services communs peuvent être créés pour des fonctions supports (ressources humaines, informatique, marchés publics, finances) dans un objectif d'économies d'échelle.

La création de communes nouvelles (articles L. 2113-1 et s. CGCT), issue de la loi du 16 mars 2015, constitue la forme la plus aboutie de mutualisation puisqu'elle entraîne la fusion complète des compétences et des services au sein d'une entité unique. Au 1er janvier 2024, on dénombrait environ 800 communes nouvelles regroupant plus de 2 500 anciennes communes.

À retenir

• Le principe de non-tutelle (art. 72 al. 5 de la Constitution) interdit à toute collectivité d'imposer ses décisions à une autre, ce qui limite la portée du mécanisme de chef de file.
• Le chef de file peut organiser l'action commune mais ne dispose pas d'un pouvoir réglementaire contraignant, ce que le rapport Woerth 2024 propose de réformer par voie constitutionnelle.
• La CTAP, instance régionale de concertation, peine à trouver sa pleine efficacité en pratique.
• La délégation de compétences se distingue du transfert : dans la délégation, les compétences sont exercées au nom et pour le compte du délégant.
• La mutualisation des services et la création de communes nouvelles permettent des économies d'échelle dans l'exercice des compétences locales.