Le pouvoir discrétionnaire du préfet et l'effectivité du contrôle de légalité

Le caractère facultatif du déféré et le pouvoir discrétionnaire du préfet

Le juge administratif a établi avec constance que le déféré préfectoral revêt un caractère facultatif. Le représentant de l'État dispose d'un pouvoir discrétionnaire dans l'exercice de cette compétence (CE, 25 février 1991, Brasseur). Concrètement, cette liberté d'appréciation se manifeste de plusieurs manières. Le préfet n'est jamais tenu de déférer un acte au tribunal administratif, même lorsqu'il a connaissance d'une illégalité manifeste. Il peut, après avoir déféré un acte, se désister de son recours pour des motifs d'opportunité. Il peut aussi refuser de donner suite à la demande d'un administré sollicitant un déféré provoqué, cette décision de refus étant insusceptible de recours pour excès de pouvoir.

Cette solution jurisprudentielle se justifie par la volonté de préserver la marge de manœuvre du préfet dans sa relation avec les collectivités territoriales. Le contrôle de légalité n'est pas seulement un mécanisme contentieux : il s'inscrit dans une logique de régulation des rapports entre l'État déconcentré et les pouvoirs locaux, où le dialogue et la négociation jouent un rôle déterminant.

La responsabilité de l'État pour carence du contrôle

Si le préfet jouit d'un pouvoir discrétionnaire, cette liberté n'est pas sans limite. Le Conseil d'État a reconnu que l'abstention prolongée du préfet à ne pas déférer des délibérations importantes entachées d'illégalités aisément décelables peut constituer une faute lourde engageant la responsabilité de l'État (CE, 21 juin 2000, Ministre de l'Équipement c/ commune de Roquebrune-Cap-Martin).

Cette jurisprudence pose un équilibre subtil : le préfet n'est pas obligé de déférer chaque acte illégal, mais il ne peut pas rester systématiquement passif face à des illégalités graves et évidentes. La faute lourde exigée est un seuil relativement élevé, qui laisse une marge d'appréciation au préfet. Toutefois, certains auteurs et praticiens ont plaidé pour un abaissement de ce seuil vers la faute simple, à l'instar de l'évolution générale de la responsabilité administrative (CE, 10 avril 1992, Époux V., en matière hospitalière). Cette évolution n'a pas encore été consacrée dans le domaine du contrôle de légalité.

Les limites pratiques de l'effectivité du contrôle

L'effectivité du déféré préfectoral est notoirement limitée en pratique. Chaque année, les préfectures reçoivent plusieurs millions d'actes locaux, mais le nombre d'actes effectivement déférés au tribunal administratif demeure très faible, de l'ordre de quelques centaines sur l'ensemble du territoire national. Ce décalage s'explique par plusieurs facteurs structurels.

Le manque de personnel affecté au contrôle de légalité dans les services préfectoraux constitue le premier facteur. La réforme "Préfectures nouvelle génération" (PPNG), engagée en 2016, a redéployé une partie des effectifs des préfectures vers d'autres missions, réduisant d'autant les ressources consacrées au contrôle. Le renforcement de la mission de conseil des services de l'État vis-à-vis des collectivités territoriales explique également le faible nombre de déférés : de nombreuses illégalités sont détectées et corrigées en amont, par la voie du dialogue, du recours gracieux ou de la simple observation informelle, sans qu'il soit nécessaire de saisir le juge.

Trois domaines concentrent néanmoins l'essentiel des déférés effectivement exercés : la fonction publique territoriale, l'urbanisme et la commande publique. Ces trois secteurs sont identifiés comme priorités nationales par la circulaire du 25 janvier 2012, régulièrement actualisée.

Les perspectives de modernisation du contrôle

Plusieurs pistes de modernisation ont été envisagées pour renforcer l'effectivité du contrôle de légalité. Le recours à l'intelligence artificielle pour le traitement quantitatif des actes fait l'objet d'expérimentations menées par la direction générale des collectivités locales (DGCL). Ces outils visent à automatiser la détection d'illégalités récurrentes dans les actes transmis par voie électronique, permettant aux agents de concentrer leur expertise sur les cas les plus complexes.

La création de plateformes spécialisées d'appui au contrôle de légalité, comme le pôle interrégional d'appui de la DGCL, vise à mutualiser les compétences juridiques et à pallier les disparités entre préfectures. L'enjeu est de concilier le maintien d'un contrôle administratif effectif, exigence constitutionnelle, avec les contraintes budgétaires et humaines des services déconcentrés de l'État.

À retenir

• Le préfet dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour déférer ou non un acte local, et son refus de déférer est insusceptible de recours (CE, 1991, Brasseur).
• L'abstention prolongée face à des illégalités graves et aisément décelables peut constituer une faute lourde engageant la responsabilité de l'État (CE, 2000, Roquebrune-Cap-Martin).
• L'effectivité du contrôle est limitée par le manque de personnels et par la préférence donnée au dialogue et au conseil plutôt qu'au contentieux.
• Trois domaines prioritaires concentrent l'essentiel des déférés : fonction publique territoriale, urbanisme et commande publique.
• Le recours à l'intelligence artificielle et la création de plateformes spécialisées constituent des pistes de modernisation du contrôle.