La maîtrise d'ouvrage déléguée des constructions universitaires par les collectivités territoriales

Le cadre juridique de la compétence étatique en matière d'enseignement supérieur

L'enseignement supérieur relève par principe d'une compétence de l'État. L'article L. 211-1 du Code de l'éducation pose le principe selon lequel l'État assume la responsabilité du service public de l'enseignement supérieur. Cette compétence étatique se traduit notamment par la responsabilité de la construction, de l'entretien et de l'équipement des bâtiments universitaires. Contrairement aux établissements du premier et du second degré, dont la charge immobilière a été transférée aux communes, départements et régions par les lois de décentralisation de 1983 et 2004, les universités et établissements d'enseignement supérieur demeurent sous la responsabilité patrimoniale de l'État.

Cette répartition trouve son fondement dans la nature même de l'enseignement supérieur, qui constitue une mission régalienne liée à la recherche, à la délivrance des diplômes nationaux et à l'autonomie scientifique. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs consacré l'indépendance des enseignants-chercheurs comme un principe fondamental reconnu par les lois de la République (CC, décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984).

Le mécanisme de délégation de maîtrise d'ouvrage prévu par l'article L. 211-7

L'article L. 211-7 du Code de l'éducation introduit une possibilité de dérogation au principe de la maîtrise d'ouvrage étatique. Ce texte autorise l'État à confier aux collectivités territoriales ou à leurs groupements la maîtrise d'ouvrage de constructions ou d'extensions d'établissements d'enseignement supérieur. Il s'agit d'un mécanisme facultatif, subordonné à l'accord de l'État, qui conserve la décision de principe sur l'opportunité de la délégation.

Ce dispositif s'inscrit dans le cadre plus large de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, dite loi MOP. La maîtrise d'ouvrage ainsi confiée aux collectivités constitue une forme de mandat de maîtrise d'ouvrage, par lequel la collectivité agit pour le compte de l'État tout en assumant les responsabilités opérationnelles du maître d'ouvrage.

La convention conclue entre l'État et la collectivité territoriale doit définir précisément les obligations respectives des parties, notamment le programme de l'opération, l'enveloppe financière prévisionnelle, les modalités de financement et les conditions de remise de l'ouvrage à l'État.

Les origines historiques : le plan Université 2000 et les contrats de plan

Le recours à ce mécanisme s'est développé de manière significative à partir du plan Université 2000 (1990-1995), lancé pour faire face à la massification de l'enseignement supérieur. Face à l'afflux d'étudiants et à la saturation des campus existants, l'État a sollicité les collectivités territoriales, en particulier les régions, pour cofinancer et assurer la maîtrise d'ouvrage de nouvelles constructions universitaires.

Cette collaboration s'est poursuivie dans le cadre du plan U3M (Université du troisième millénaire, 2000-2006) puis des contrats de plan État-Région (CPER), devenus contrats de projets État-Région en 2007. Les régions sont ainsi devenues des acteurs majeurs de l'immobilier universitaire, bien que cette compétence ne leur ait jamais été formellement transférée.

La distinction avec la dévolution du patrimoine universitaire

Il convient de distinguer la maîtrise d'ouvrage déléguée, prévue par l'article L. 211-7, de la dévolution du patrimoine immobilier aux universités elles-mêmes. L'article L. 719-14 du Code de l'éducation, issu de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (dite loi LRU), permet le transfert de la pleine propriété des biens immobiliers de l'État aux établissements d'enseignement supérieur qui en font la demande. Ce dispositif, expérimenté à partir de 2011 avec quelques universités pilotes (Poitiers, Toulouse, Clermont-Ferrand), obéit à une logique différente puisqu'il vise à responsabiliser les universités dans la gestion de leur patrimoine.

Dans le cas de l'article L. 211-7, la propriété reste à l'État et la collectivité n'intervient que comme maître d'ouvrage opérationnel. Dans le cas de la dévolution, l'université devient propriétaire et assume l'ensemble des charges patrimoniales.

Les enjeux contentieux et les responsabilités

La délégation de maîtrise d'ouvrage soulève des questions de responsabilité en cas de malfaçons ou de désordres affectant les constructions. Le maître d'ouvrage délégué engage sa responsabilité dans l'exécution de sa mission, tandis que l'État conserve la qualité de maître d'ouvrage au sens juridique. Le Conseil d'État a précisé que le mandataire qui exerce la maîtrise d'ouvrage déléguée agit au nom et pour le compte du mandant, ce qui implique que les actions en garantie décennale sont exercées par le mandant (CE, 7 novembre 2008, Département de la Vendée, n° 291794).

La question du financement est également source de contentieux. Les collectivités territoriales qui acceptent la maîtrise d'ouvrage assument souvent une part significative du financement, ce qui peut poser la question du respect du principe de libre administration et de l'interdiction des tutelles entre collectivités, posés respectivement par les articles 72 et 72-2 de la Constitution.

À retenir

• L'enseignement supérieur reste une compétence étatique, y compris pour la construction des bâtiments, contrairement aux écoles, collèges et lycées.
• L'article L. 211-7 du Code de l'éducation permet à l'État de confier la maîtrise d'ouvrage de constructions universitaires aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, sans transfert de compétence.
• Ce mécanisme s'est largement développé dans le cadre des plans Université 2000, U3M et des contrats de plan État-Région.
• Il se distingue de la dévolution du patrimoine universitaire prévue par la loi LRU de 2007, qui transfère la propriété aux universités.
• La collectivité mandataire engage sa responsabilité opérationnelle mais l'État reste le maître d'ouvrage juridique et le propriétaire des ouvrages.