La procédure des biens sans maître en droit administratif : régime d'appropriation publique, garanties procédurales et articulation avec le droit de propriété
La question des biens sans maître, c'est-à-dire des biens qui n'ont plus de propriétaire identifiable ou dont le propriétaire a disparu, constitue un enjeu pratique considérable pour les communes françaises. Chaque année, des milliers de parcelles, immeubles ou terrains se trouvent en déshérence, faute de propriétaire connu, d'héritier identifié ou en raison de l'abandon manifeste par leur titulaire. Le régime juridique de ces biens, codifié aux articles L. 1123-1 et suivants du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), organise un mécanisme d'appropriation publique qui permet aux communes, et subsidiairement à l'État, d'incorporer ces biens dans leur domaine. Ce dispositif, renforcé par la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (loi ELAN) puis par la loi "3DS" du 21 février 2022, soulève des questions fondamentales relatives à la protection du droit de propriété, à la compétence des collectivités territoriales et à l'équilibre entre intérêt général et droits individuels.
Le cadre juridique des biens sans maître : une distinction fondamentale entre deux hypothèses
Le CG3P distingue deux catégories de biens sans maître. La première, prévue à l'article L. 1123-1, concerne les biens des personnes décédées sans héritier connu ou dont les héritiers ont renoncé à la succession. Dans cette hypothèse, les biens sont acquis de plein droit par la commune sur le territoire de laquelle ils sont situés, à défaut d'envoi en possession par l'État au titre des successions vacantes (articles 539 et 713 du code civil). La seconde catégorie, régie par l'article L. 1123-2, vise les immeubles qui n'ont pas de propriétaire connu et pour lesquels la taxe foncière n'a pas été acquittée depuis plus de trois ans, sans qu'un sinistre ait été indemnisé à ce titre. Cette dernière hypothèse est la plus fréquente en pratique et fait l'objet d'une procédure spécifique.
L'article L. 1123-3 du CG3P organise la procédure d'appropriation communale en trois étapes. Le maire prend un arrêté constatant la situation de bien sans maître, qui est publié et affiché en mairie pendant six mois. Si aucun propriétaire ne se manifeste à l'issue de ce délai, le bien est incorporé dans le domaine de la commune par délibération du conseil municipal. En cas de renonciation de la commune, le bien est attribué à l'État. La loi 3DS du 21 février 2022 a élargi cette procédure aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, par substitution à la commune, lorsque celle-ci y consent.
Les garanties procédurales et la protection du droit de propriété
La procédure des biens sans maître touche directement au droit de propriété, protégé par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, par l'article 1er du Protocole additionnel n° 1 à la Convention européenne des droits de l'homme et par l'article 17 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Le Conseil constitutionnel a rappelé, dans sa décision n° 2010-60 QPC du 12 novembre 2010, que le droit de propriété figure au nombre des droits fondamentaux constitutionnellement garantis et que les atteintes qui y sont portées doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi.
Le Conseil d'État veille au respect des garanties procédurales encadrant l'appropriation publique. Dans un arrêt du 20 mars 2020 (CE, 20 mars 2020, n° 422290), il a précisé que l'arrêté du maire constatant la qualité de bien sans maître doit être précédé de recherches effectives pour identifier le propriétaire, et que l'insuffisance de ces diligences entache la procédure d'illégalité. Les juridictions administratives contrôlent également le respect du délai de six mois de publicité, condition substantielle de la régularité de la procédure (CAA Bordeaux, 5 novembre 2019, n° 17BX03702).
La Cour européenne des droits de l'homme admet quant à elle que les États disposent d'une marge d'appréciation dans la réglementation de l'usage des biens au nom de l'intérêt général (CEDH, 23 septembre 1982, Sporrong et Lönnroth c. Suède), mais exige un juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général et la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.
L'articulation avec les procédures voisines : abandon manifeste et expropriation
La procédure des biens sans maître doit être distinguée de deux mécanismes voisins. D'une part, la procédure de déclaration d'état d'abandon manifeste, prévue aux articles L. 2243-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT), permet au maire de constater qu'un immeuble, situé dans le périmètre d'agglomération, est en état d'abandon manifeste. Cette procédure, qui suppose une utilisation contraire à l'intérêt public, aboutit à une déclaration de parcelle en état d'abandon par le conseil municipal, suivie, si le propriétaire identifié ne réagit pas, d'une procédure d'expropriation. Contrairement aux biens sans maître, la procédure d'abandon manifeste présuppose un propriétaire identifié mais défaillant.
D'autre part, l'expropriation pour cause d'utilité publique, régie par le code de l'expropriation, obéit à un régime constitutionnel propre (article 17 DDHC) qui impose une déclaration d'utilité publique, une enquête publique et une indemnisation juste et préalable. La procédure des biens sans maître ne constitue pas une expropriation au sens strict, dans la mesure où elle repose sur l'absence de propriétaire identifié et non sur un transfert forcé de propriété moyennant indemnisation.
Les enjeux contemporains : lutte contre la vacance immobilière et revitalisation des territoires
La procédure des biens sans maître s'inscrit dans un contexte de politique publique de lutte contre la vacance immobilière et de revitalisation des centres-bourgs. La loi ELAN du 23 novembre 2018 a simplifié certaines formalités et la loi 3DS a renforcé les outils des collectivités. Le programme national "Action coeur de ville" et les opérations de revitalisation de territoire (ORT) font de la mobilisation des biens sans maître un levier d'action foncière pour les communes rurales et les villes moyennes confrontées à la dévitalisation de leurs centres.
Le Conseil d'État, dans son étude annuelle 2021 consacrée aux "États d'urgence permanents", a souligné la nécessité de renforcer les instruments juridiques permettant aux collectivités de lutter contre le dépérissement du bâti, tout en préservant les garanties dues aux propriétaires. Cette préoccupation rejoint celle exprimée par la Cour des comptes dans son rapport de 2020 sur la politique foncière des collectivités territoriales.
Enjeux pour les concours
Le candidat doit maîtriser la distinction entre les deux hypothèses de biens sans maître (articles L. 1123-1 et L. 1123-2 du CG3P) et les étapes de la procédure d'appropriation communale (article L. 1123-3). Il doit connaître les garanties constitutionnelles du droit de propriété (article 17 DDHC, CC, décision n° 2010-60 QPC) et conventionnelles (article 1er du Protocole n° 1 CEDH). La distinction avec la procédure d'abandon manifeste (articles L. 2243-1 et suivants CGCT) et l'expropriation est un classique des épreuves de droit administratif des biens. Enfin, le candidat gagnera à replacer le sujet dans le contexte plus large des politiques publiques de revitalisation territoriale (loi ELAN, loi 3DS), montrant ainsi sa capacité à articuler analyse juridique et enjeux de politique publique. Sur le plan contentieux, il convient de retenir que le juge administratif exerce un contrôle normal sur la régularité de la procédure, en vérifiant notamment la réalité des recherches entreprises pour identifier le propriétaire et le respect du délai de publicité de six mois.