Le secrétariat général de l'Élysée et la nomination du gouverneur de la Banque de France : un double mouvement institutionnel à la croisée de la pratique présidentielle et de l'indépendance des banques centrales
Un décret paru au Journal officiel du 30 avril 2026 nomme Pierre-André Imbert secrétaire général de la présidence de la République, à compter du lundi 4 mai 2026. Inspecteur général des finances et ancien secrétaire général adjoint de l'Élysée du 12 octobre 2020 au 19 décembre 2023, puis ambassadeur de France en Australie, il succède à Emmanuel Moulin, en poste depuis janvier 2024. Cette mutation prépare un second mouvement : Emmanuel Moulin, ancien directeur du Trésor et proche d'Emmanuel Macron, fait figure de favori pour succéder à François Villeroy de Galhau à la tête de la Banque de France, dont le départ anticipé est prévu début juin 2026, soit un peu plus d'un an avant le terme normal de son mandat. Le candidat retenu a été formellement auditionné par le ministre de l'Économie Roland Lescure, selon la procédure de sélection mise en place pour la première fois en 2026 sur le modèle britannique. Le mandat du futur gouverneur courra jusqu'en juin 2032, soit nettement au-delà du quinquennat présidentiel en cours, illustrant la dissociation temporelle voulue par les traités européens entre la fonction politique et la fonction monétaire. Cette double opération de chaises musicales institutionnelles, fréquente en fin de cycle présidentiel, conduit à interroger deux objets juridiques distincts mais articulés : le statut hybride du secrétariat général de l'Élysée, organe coutumier non prévu par la Constitution, et le régime constitutionnellement et conventionnellement protégé de l'indépendance de la Banque de France.
Un secrétariat général de l'Élysée non constitutionnalisé : la coutume institutionnelle au cœur du fonctionnement présidentiel
La Constitution du 4 octobre 1958 ne mentionne nulle part le secrétariat général de la présidence de la République. Les seuls services constitutionnellement encadrés autour du Président sont implicitement déduits des articles 5 (rôle d'arbitre du Président), 8 (nomination du Premier ministre), 13 (pouvoirs de nomination), 15 (chef des armées) et 19 (contreseing). Le secrétariat général s'est constitué progressivement à partir de la pratique de la Cinquième République, à compter de la nomination de Geoffroy de Courcel en 1959, et constitue désormais le rouage central de la coordination interministérielle au plus haut niveau de l'État.
Cette absence de fondement textuel direct n'a pas empêché la jurisprudence administrative de reconnaître l'existence et la portée des actes pris par cette autorité. Le Conseil d'État, dans l'arrêt CE, Sect., 26 octobre 1956, Association générale des étudiants de Nantes, et plus largement à travers sa jurisprudence sur les actes du Président, accepte le contrôle des décisions individuelles prises par les services présidentiels. La nomination du secrétaire général procède d'un décret simple du Président de la République, qui n'est pas soumis au contreseing prévu à l'article 19 de la Constitution dès lors qu'elle relève de l'organisation de ses services personnels. Le secrétaire général, traditionnellement issu des grands corps de l'État (en pratique, l'Inspection générale des finances ou le Conseil d'État dominent les nominations), incarne la forme contemporaine de ce que le doyen Hauriou qualifiait d'"administration consultative et coordonnatrice" du chef de l'État.
Une influence majeure mais juridiquement contrainte sur l'action gouvernementale
Le secrétaire général de l'Élysée ne dispose d'aucun pouvoir de décision propre vis-à-vis du Gouvernement. La Constitution de 1958 réserve l'exercice du pouvoir réglementaire au Premier ministre (article 21), sous réserve des compétences propres du Président (article 13), et confie à ce dernier la détermination et la conduite de la politique de la Nation (article 20). La jurisprudence du Conseil d'État, et notamment l'arrêt CE, Ass., 19 octobre 1962, Canal, Robin et Godot, a fortement encadré la portée des décisions présidentielles prises hors du champ formel de l'article 16 ou de l'article 13.
Le secrétaire général agit donc essentiellement par voie d'influence, d'arbitrage interministériel et de préparation des décisions présidentielles, en lien étroit avec le Secrétariat général du Gouvernement (SGG) institué par le décret du 31 janvier 1935 et désormais régi par le décret n°2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, ainsi qu'avec le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) et, le cas échéant, le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE). Cette architecture coutumière interroge le principe de transparence administrative consacré par la loi n°78-753 du 17 juillet 1978 et par la loi n°2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, dans la mesure où les notes du secrétariat général demeurent largement soustraites au droit d'accès en vertu des dispositions du livre III du code des relations entre le public et l'administration relatives aux documents préparatoires.
L'indépendance de la Banque de France : un régime constitutionnel et conventionnel garanti
La Banque de France connaît un régime juridique radicalement différent. Son indépendance, longtemps purement organique, a acquis valeur constitutionnelle indirecte par l'effet de l'article 88-2 de la Constitution issu de la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, qui autorise les transferts de compétences nécessaires à l'établissement de l'Union économique et monétaire. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n°92-308 DC du 9 avril 1992, Maastricht I, et la décision n°92-312 DC du 2 septembre 1992, Maastricht II, a précisé les conditions de cette participation, conditionnée au respect du principe d'indépendance des banques centrales nationales.
L'article 130 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) prohibe expressément toute instruction donnée par un gouvernement national à sa banque centrale dans l'exercice des pouvoirs et missions confiés par les traités. L'article 131 TFUE impose aux États membres de mettre leur droit interne en conformité avec ce principe. En droit interne, la loi n°93-980 du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France, modifiée par la loi n°98-357 du 12 mai 1998, et désormais codifiée aux articles L. 141-1 et suivants du code monétaire et financier, consacre l'indépendance organique et fonctionnelle de l'institution. Le gouverneur, nommé pour un mandat de six ans non renouvelable, ne peut être démis de ses fonctions que pour faute grave ou incapacité d'exercer, conformément à l'article 14, paragraphe 2, des statuts du SEBC et de la BCE annexés au TFUE.
La Cour de justice de l'Union européenne, dans son arrêt CJUE, gr. ch., 26 février 2019, Rimšēvičs c/ Lettonie (aff. C-202/18 et C-238/18), a précisé qu'une mesure nationale de suspension d'un gouverneur de banque centrale relevait du contrôle direct de la Cour, et qu'une telle mesure ne pouvait être prise qu'en cas de faute lourde dûment caractérisée. Cette jurisprudence, première en son genre, illustre la portée concrète de la protection statutaire des dirigeants des banques centrales nationales.
La procédure de nomination : un encadrement renforcé mais non parlementarisé
La nomination du gouverneur de la Banque de France relève de l'article 13, alinéa 5, de la Constitution, issu de la révision du 23 juillet 2008, qui soumet certaines nominations présidentielles à l'avis préalable des commissions parlementaires compétentes lorsque l'importance des fonctions le justifie. La loi organique n°2010-837 du 23 juillet 2010, son décret d'application n°2010-1035 du 1er septembre 2010, et la loi ordinaire n°2010-838 du 23 juillet 2010 énumèrent les emplois et fonctions concernés, parmi lesquels figure la nomination du gouverneur. Les commissions des finances des deux assemblées peuvent ainsi s'opposer à une nomination présidentielle à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions réunies.
L'introduction d'une procédure d'audition préalable par le ministre de l'Économie, mentionnée pour cette nomination, ne saurait substituer ni à la prérogative présidentielle de nomination, ni au pouvoir d'avis des commissions parlementaires. Elle s'inscrit dans une tendance contemporaine d'objectivation des choix de hauts fonctionnaires, sans toutefois bénéficier d'un cadre normatif spécifique.
Enjeux pour les concours
Le candidat doit articuler quatre éclairages. Sur le plan des institutions présidentielles, il importe de retenir que le secrétariat général de l'Élysée n'a pas de fondement constitutionnel mais procède d'une pratique institutionnelle stabilisée. Les références essentielles sont les articles 5, 19 et 21 de la Constitution. La jurisprudence du Conseil d'État (CE, Ass., 19 octobre 1962, Canal, Robin et Godot) éclaire les limites du pouvoir présidentiel non encadré par la Constitution.
Sur le plan de l'indépendance des banques centrales, les articles 130 et 131 du TFUE, l'article 88-2 de la Constitution et les articles L. 141-1 et suivants du code monétaire et financier constituent la trilogie de référence. La décision du Conseil constitutionnel n°92-308 DC du 9 avril 1992 reste structurante pour comprendre l'articulation entre souveraineté nationale et compétence monétaire. L'arrêt CJUE, gr. ch., 26 février 2019, Rimšēvičs apporte la confirmation contemporaine de la protection juridictionnelle du gouverneur.
Sur le plan des nominations aux emplois supérieurs, l'article 13, alinéa 5, de la Constitution issu de la révision du 23 juillet 2008 et la loi organique n°2010-837 du 23 juillet 2010 doivent être maîtrisés. Le candidat saura mobiliser la décision du Conseil constitutionnel n°2010-609 DC du 12 juillet 2010 relative à cette loi organique.
Sur le plan analytique enfin, l'opposition entre l'institution présidentielle (secrétaire général de l'Élysée, organe coutumier soumis à la confiance personnelle du chef de l'État) et l'institution monétaire (gouverneur de la Banque de France, organe statutairement indépendant et dont le mandat dépasse celui du Président qui le nomme) illustre la coexistence de deux logiques institutionnelles : la logique politique de la Cinquième République, fondée sur la confiance personnelle du Président, et la logique fonctionnelle européenne, fondée sur l'indépendance et la durée. La nomination concomitante de Pierre-André Imbert et la sélection en cours du futur gouverneur permettent ainsi d'illustrer la richesse de l'architecture institutionnelle française contemporaine, à la croisée du droit constitutionnel, du droit administratif et du droit de l'Union européenne.