La réforme régionale de 2015 et le nouveau paysage territorial français

La genèse de la fusion des régions

La question du nombre de régions françaises et de leur taille a été un débat récurrent depuis les années 1960. Le rapport Attali de 2008 puis le comité Balladur de 2009 avaient déjà préconisé une réduction du nombre de régions afin de constituer des entités de taille suffisante pour peser dans la compétition européenne. L'argument principal résidait dans la comparaison avec les Länder allemands, dont la Bavière compte environ 13 millions d'habitants, alors que la plupart des anciennes régions françaises en comptaient moins de 3 millions.

La réforme a été engagée par François Hollande et conduite par Manuel Valls. La loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions a fait passer le nombre de régions métropolitaines de vingt-deux à treize, par un mécanisme de fusion sans redécoupage infrarégional. Les départements ont été maintenus dans leur intégrité et rattachés aux nouvelles régions. Cette méthode de fusion pure, sans remodelage des limites départementales, a été critiquée par de nombreux géographes. Béatrice Giblin a qualifié le résultat de « découpage incohérent », estimant que la réforme niait les fondements des régions en termes de populations, de systèmes productifs et de réseaux urbains. Six régions métropolitaines sont demeurées inchangées (Bretagne, Pays de la Loire, Centre-Val de Loire, Île-de-France, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Corse), tout comme les cinq départements et régions d'outre-mer.

Le choix des noms et des capitales, un enjeu identitaire

La fusion a engendré des tensions identitaires considérables autour de deux questions symboliquement fortes : le choix du nom de la nouvelle région et celui de sa capitale. Le nom « Grand Est » est issu d'une consultation numérique des habitants, dont le taux de participation est resté très faible. Ce territoire agrège des identités historiques profondément différentes : la Champagne, terre du sacre des rois de France intégrée au domaine royal par Philippe le Bel en 1284, et l'Alsace, terre du Saint-Empire romain germanique rattachée à la France par les traités de Westphalie de 1648, puis annexée par le Reich entre 1870 et 1918 et entre 1940 et 1945. Le choix du nom « Occitanie » pour l'ancien ensemble Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées a suscité la contestation des Catalans, qui estimaient leur identité effacée.

La désignation des capitales régionales a également généré des rivalités entre villes. Dans les Hauts-de-France, Amiens a revendiqué le statut de capitale face à Lille, déployant le slogan « Amiens capitale, c'est capital ». Dans le Grand Est, Strasbourg l'a emporté sur Metz et Châlons-en-Champagne, entraînant le déclassement de ces anciennes préfectures régionales. Ces conflits illustrent les enjeux du marketing territorial : les villes mobilisent leur patrimoine historique, leurs atouts économiques et leur image pour attirer investisseurs et habitants.

La redistribution des compétences par la loi NOTRe

La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) a procédé à une clarification des compétences entre niveaux de collectivités. La région s'est vue confier un rôle de chef de file en matière de développement économique (élaboration du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation, le SRDEII), d'aménagement durable du territoire (schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, le SRADDET), de gestion des lycées, de formation professionnelle et de transport (TER, cars interurbains transférés des départements, ports et aéroports). Le département a conservé ses compétences en matière de solidarité sociale (aide sociale à l'enfance, RSA, allocation personnalisée d'autonomie, protection maternelle et infantile, maisons départementales des personnes handicapées) et de gestion des collèges et des routes départementales. Les communes et intercommunalités assurent la gestion de proximité : urbanisme (PLU, permis de construire), écoles primaires, voirie communale et action sociale de premier niveau par les centres communaux d'action sociale.

Cette architecture institutionnelle traduit une logique de spécialisation des échelons territoriaux, rompant avec l'ancien système où chaque collectivité pouvait intervenir dans tous les domaines.

Les limites de la réforme

Plusieurs critiques ont été formulées à l'encontre de cette réforme. Sur le plan financier, les budgets des régions françaises restent très modestes à l'échelle européenne : les régions disposent de budgets environ vingt-deux fois inférieurs à celui de la Bavière. La fusion n'a pas mécaniquement engendré les économies d'échelle escomptées, les coûts de transition (harmonisation informatique, déplacements des agents, nouveau siège) ayant absorbé une partie des gains attendus. Sur le plan démocratique, la réforme a été conduite sans référendum national ni consultation locale contraignante, suscitant des accusations d'autoritarisme. Enfin, la persistance du département et de la commune comme échelons intermédiaires a conduit les détracteurs à considérer que le « millefeuille territorial » n'avait pas été véritablement simplifié.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 15 janvier 2015, a néanmoins validé le nouveau découpage, estimant que le législateur avait poursuivi un objectif d'intérêt général et que les choix opérés ne méconnaissaient aucun principe constitutionnel.

À retenir

• La loi du 16 janvier 2015 a réduit le nombre de régions métropolitaines de vingt-deux à treize par un mécanisme de fusion sans redécoupage départemental.
• Le choix des noms et des capitales régionales a cristallisé des tensions identitaires et des rivalités entre territoires.
• La loi NOTRe de 2015 a spécialisé les compétences des collectivités : développement économique et aménagement pour la région, solidarité sociale pour le département, proximité pour la commune.
• Les budgets des régions françaises restent très inférieurs à ceux des Länder allemands, limitant leur capacité d'action.
• Le Conseil constitutionnel a validé le nouveau découpage en 2015, considérant qu'il poursuivait un objectif d'intérêt général.