Intercommunalité et métropolisation, les nouveaux cadres de l'action publique locale

L'essor de l'intercommunalité en France

La coopération intercommunale est un phénomène ancien en France. Dès 1890, les syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) ont permis aux communes de mutualiser la gestion de services publics (eau, assainissement, électricité). Mais c'est la loi Chevènement du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale qui a véritablement structuré le paysage intercommunal en créant trois catégories d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre : les communautés de communes, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines.

La loi du 16 décembre 2010 a rationalisé la carte intercommunale en imposant la couverture intégrale du territoire par des intercommunalités et en créant le statut de métropole. La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 a ensuite renforcé ce statut en instituant des métropoles dotées de compétences renforcées, issues de transferts départementaux et régionaux. Au 1er janvier 2015, le statut de métropole est acquis de plein droit pour les EPCI à fiscalité propre de plus de 400 000 habitants situés dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants.

Le processus de regroupement intercommunal s'est accompagné d'une réduction progressive du nombre de communes. La loi du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle a facilité les fusions volontaires de communes. La France est passée de 36 658 communes au 1er janvier 2015 à environ 35 498 en janvier 2017, soit une diminution de plus d'un millier en deux ans. Pour le géographe Jacques Lévy, « les communes sont des fossiles », mais leur persistance témoigne d'un attachement profond des Français à cet échelon de proximité.

Le statut et les compétences des métropoles

Les métropoles constituent l'innovation institutionnelle majeure de la réforme territoriale. La France compte aujourd'hui vingt-deux métropoles dont trois à statut particulier : la Métropole de Lyon, créée le 1er janvier 2015, qui exerce les compétences d'un département sur son territoire (première collectivité territoriale à statut particulier issue d'une fusion avec le conseil départemental du Rhône sur son périmètre) ; la Métropole du Grand Paris, établissement public territorial regroupant Paris et les communes de la petite couronne ; et la Métropole d'Aix-Marseille-Provence.

Les métropoles exercent de plein droit des compétences en matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel, d'aménagement de l'espace métropolitain, de politique locale de l'habitat, de politique de la ville et de gestion des services d'intérêt collectif. Elles peuvent recevoir par convention des compétences du département et de la région. Cette montée en puissance des métropoles participe du phénomène de métropolisation, processus par lequel les grandes villes concentrent les fonctions de commandement, les emplois qualifiés et les flux de richesse dans une « économie d'archipel » théorisée par Pierre Veltz.

Le Grand Paris, un laboratoire de la gouvernance métropolitaine

Le projet du Grand Paris, initié par Nicolas Sarkozy lors de son discours de Roissy en 2007, illustre les défis de la gouvernance métropolitaine. Il s'agit de repenser l'organisation de la région capitale, qui compte plus de 12 millions d'habitants sur 12 000 km², en articulant trois dimensions : un réseau de transports automatiques (le Grand Paris Express, plus de 130 km de nouvelles lignes de métro reliant des pôles stratégiques), un projet d'aménagement urbain autour de clusters d'innovation, et une réforme institutionnelle de la gouvernance francilienne.

Le Grand Paris Express a vu son budget initial de 25 milliards d'euros en 2013 atteindre 38 milliards en 2018, révélant la complexité de la maîtrise des coûts des grands projets d'infrastructure. Le projet a été marqué par une co-gouvernance conflictuelle entre l'État et la Région Île-de-France, opposant l'« Arc Express » défendu par la Région au « Grand Paris Express » porté par l'État. Le Conseil d'État, dans son avis du 3 avril 2012, avait souligné la nécessité de coordonner ces deux projets concurrents.

La Métropole du Grand Paris (MGP), créée au 1er janvier 2016 par la loi MAPTAM, a hérité de compétences en matière d'aménagement, de logement et de développement économique. Cependant, sa coexistence avec la Région Île-de-France, les départements et les établissements publics territoriaux (EPT) crée une superposition institutionnelle que le rapport du préfet Cadot, présenté à Emmanuel Macron en 2017, proposait de simplifier en envisageant la suppression des trois départements de la petite couronne.

Les tensions entre métropoles et territoires périphériques

La montée en puissance des métropoles suscite des inquiétudes quant au creusement des inégalités territoriales. Le géographe Christophe Guilluy a théorisé la notion de « France périphérique », désignant les territoires éloignés des dynamiques métropolitaines, où se concentrent des populations fragilisées par la désindustrialisation et la mondialisation. Le géographe Roger Brunet a plaidé pour que les conseils départementaux assurent l'équilibre entre métropoles et périphéries.

Face à ces tensions, de nouvelles formes de coopération émergent. Le concept d'interterritorialité, développé par Martin Vanier, propose de dépasser la logique de juxtaposition des territoires au profit d'alliances fondées sur la réciprocité. Le contrat de réciprocité signé entre la Métropole de Toulouse et le Pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) du Pays des Portes de Gascogne illustre cette démarche, en organisant des échanges en matière de développement économique, agricole, alimentaire et touristique.

Philippe Estèbe a critiqué la « passion française de l'égalité des territoires », préférant une approche fondée sur l'équité territoriale, qui accepte la différenciation des territoires tout en garantissant l'accès aux services essentiels. Jacques Lévy défend une vision similaire en parlant de « biens publics spatiaux » pour désigner les différentes formes d'urbanité et de mobilité accessibles aux habitants selon leur localisation.

À retenir

• L'intercommunalité s'est structurée autour de la loi Chevènement de 1999 et a été renforcée par la création des métropoles (loi de 2010, loi MAPTAM de 2014).
• La France compte vingt-deux métropoles dont trois à statut particulier (Lyon, Grand Paris, Aix-Marseille-Provence).
• Le Grand Paris Express est un projet de transport de plus de 130 km de nouvelles lignes de métro dont le coût a dépassé 38 milliards d'euros.
• La métropolisation accentue les inégalités entre les grandes villes et la « France périphérique », appelant de nouvelles formes de coopération interterritoriale.
• Le concept d'interterritorialité propose de substituer à la logique d'égalité territoriale une logique d'équité fondée sur la réciprocité entre territoires.