La régularisation comme expression résiduelle de la souveraineté étatique : la décision espagnole du 14 avril 2026 à l'aune du droit international public

Le décret royal approuvé par le Conseil des ministres espagnol le 14 avril 2026, publié au Boletín Oficial del Estado le 15 avril et ouvert au dépôt des demandes depuis le 16 avril, instaure un dispositif exceptionnel de régularisation pouvant concerner environ 500 000 ressortissants de pays tiers en situation irrégulière (la Fondation des caisses d'épargne Funcas avance une estimation de 840 000, le syndicat de police espagnol évoque un million de personnes éligibles). Les conditions sont l'entrée sur le territoire avant le 1er janvier 2026, cinq mois de résidence continue au moment de la demande, l'absence d'antécédents judiciaires et l'absence de menace pour l'ordre public. Selon Funcas, près de 70 % des bénéficiaires potentiels sont originaires d'Amérique du Sud, 17 % d'Amérique centrale et des Caraïbes, 5 % d'Afrique. Le choix de la voie du décret royal, qui n'a pas force de loi et ne requiert pas l'assentiment parlementaire, traduit la volonté du gouvernement Sánchez de contourner l'absence de majorité aux Cortes. La mesure s'inscrit dans une tradition espagnole de régularisations massives (1985, 1991, 1996, 2000, 2001, et surtout 2005 sous José Luis Rodríguez Zapatero, avec près de 600 000 bénéficiaires). Elle intervient alors que la majorité des États membres de l'Union européenne, dont la France par la voix de Bruno Retailleau, durcissent leurs dispositifs et menacent d'isoler diplomatiquement Madrid. Cette divergence matérielle interroge la nature et les limites de la souveraineté étatique en droit international public.

Le socle westphalien : la compétence exclusive de l'État sur l'admission des étrangers

La compétence de l'État pour déterminer qui peut entrer, séjourner ou être régularisé sur son territoire constitue une émanation directe du principe de souveraineté territoriale, consacré à l'article 2, paragraphe 1, de la Charte des Nations unies du 26 juin 1945 et précisé par la Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les États (résolution 2625 (XXV) de l'Assemblée générale du 24 octobre 1970). La Cour permanente de Justice internationale, dans son avis consultatif Décrets de nationalité promulgués en Tunisie et au Maroc du 7 février 1923, avait déjà consacré que les questions de nationalité relèvent en principe du domaine réservé de l'État, sous réserve des engagements internationaux souscrits. Par extension, la détermination du statut des étrangers sur le territoire national appartient au pouvoir discrétionnaire de l'État, sous la seule réserve du respect de ses obligations conventionnelles. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, depuis l'arrêt Abdulaziz, Cabales et Balkandali contre Royaume-Uni du 28 mai 1985, rappelle ainsi de manière constante qu'« un État a le droit, en vertu d'un principe de droit international bien établi et sans préjudice des engagements découlant pour lui de traités, de contrôler l'entrée des non-nationaux sur son sol ». La régularisation, qui consiste à conférer un titre de séjour à des étrangers déjà présents, ne relève d'aucun régime juridique international dédié et demeure une prérogative discrétionnaire.

Les obligations négatives du droit international : une souveraineté encadrée, non abolie

Si le droit international n'impose pas de régulariser, il encadre néanmoins négativement la conduite étatique envers les étrangers. La Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, complétée par le Protocole de New York du 31 janvier 1967, interdit le refoulement (article 33) et pose des standards de protection. Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 garantit le principe de non-discrimination (article 2) et encadre les expulsions d'étrangers en situation régulière (article 13). La Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, adoptée le 18 décembre 1990 par l'Assemblée générale des Nations unies, fixe un socle de droits minimaux, bien qu'elle n'ait été ratifiée ni par la France, ni par l'Espagne, ni par les autres États de l'Union européenne. La Convention européenne des droits de l'homme, par son article 8 (droit au respect de la vie privée et familiale), son article 3 (prohibition des traitements inhumains ou dégradants) et l'article 4 du Protocole n° 4 (interdiction des expulsions collectives), limite la liberté d'éloignement. La jurisprudence strasbourgeoise a progressivement dégagé une obligation de prise en compte de la situation individuelle (CEDH, Boultif c. Suisse, 2 août 2001 ; CEDH, Üner c. Pays-Bas, 18 octobre 2006). Ces normes pèsent sur les décisions d'éloignement, mais laissent intacte la liberté souveraine de procéder, ou non, à une régularisation collective.

L'absence de norme internationale contraignante sur la régularisation

Aucun instrument international contraignant n'impose aux États d'adopter ou de refuser des dispositifs de régularisation. Le Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, adopté à Marrakech les 10 et 11 décembre 2018 sous l'égide de l'Assemblée générale des Nations unies, reconnaît certes, dans son objectif 7, la nécessité pour les États de développer des « voies de régularisation », mais il s'agit d'un instrument de soft law expressément qualifié de « juridiquement non contraignant » à son paragraphe 7. Plusieurs États, dont les États-Unis, la Hongrie, la Pologne, l'Australie ou Israël, se sont d'ailleurs retirés du processus d'adoption, illustrant la sensibilité de la matière. En pratique, les régularisations relèvent donc d'une libre appréciation nationale. L'Italie a recouru à plusieurs « sanatorie » (1986, 1990, 1995, 1998, 2002, 2009, 2012, 2020). Le Portugal a lancé plusieurs vagues de régularisation. À l'inverse, l'Allemagne, le Royaume-Uni et les pays nordiques privilégient des régularisations individualisées ou cas par cas. Les États-Unis ont pratiqué une grande régularisation avec l'Immigration Reform and Control Act de 1986. La France, pour sa part, a procédé à des régularisations collectives sous Valéry Giscard d'Estaing (1981) et François Mitterrand (1981-1982, environ 130 000 bénéficiaires), mais privilégie depuis 1997 (circulaire Chevènement) puis 2012 (circulaire Valls du 28 novembre 2012) une régularisation au cas par cas sur fondement de l'article L. 435-1 du CESEDA.

Les limites conventionnelles européennes : une coordination sans harmonisation

Dans l'ordre juridique de l'Union européenne, la souveraineté en matière de régularisation est expressément préservée par l'article 79, paragraphe 5, du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui réserve aux États membres « le droit de fixer les volumes d'entrée des ressortissants de pays tiers ». Le Pacte européen sur l'immigration et l'asile adopté par le Conseil européen le 24 septembre 2008 invitait, sans valeur contraignante, les États à renoncer aux régularisations générales. Le Pacte européen sur la migration et l'asile adopté en mai 2024 (composé notamment des règlements (UE) 2024/1348 et 2024/1351), dont l'application débute en juin 2026, renforce l'harmonisation procédurale en matière d'asile, de filtrage et de solidarité, sans remettre en cause la compétence nationale sur les régularisations. Le Conseil, le 8 décembre 2025, est parvenu à un accord sur la réserve annuelle de solidarité pour 2026. L'initiative espagnole du 14 avril 2026 illustre ainsi la persistance d'un « noyau dur » de souveraineté migratoire, que la coordination européenne effleure sans l'absorber.

Enjeux pour les concours

Le candidat doit mobiliser trois registres convergents. Au titre du droit international public, il convient de citer la Charte des Nations unies du 26 juin 1945 (articles 2, paragraphes 1 et 7), la résolution 2625 (XXV) du 24 octobre 1970 sur les relations amicales entre États, l'avis consultatif CPJI Décrets de nationalité en Tunisie et au Maroc du 7 février 1923, la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et son Protocole de 1967, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 et le Pacte mondial de Marrakech du 10 décembre 2018 (soft law). Au titre du droit conventionnel européen, la jurisprudence CEDH Abdulaziz, Cabales et Balkandali contre Royaume-Uni du 28 mai 1985 fixe le principe directeur de la souveraineté étatique en matière migratoire, complété par les arrêts Boultif c. Suisse du 2 août 2001 et Üner c. Pays-Bas du 18 octobre 2006 sur l'encadrement des éloignements. Au titre du droit de l'Union, l'article 79, paragraphe 5, du TFUE consacre la compétence retenue des États sur les volumes d'admission, et le Pacte européen sur la migration et l'asile de mai 2024 (applicable en juin 2026) illustre les limites de l'harmonisation. Le message synthétique est que la régularisation, acte d'État par excellence, demeure un révélateur des tensions entre la logique westphalienne de la souveraineté et la logique intégrative de l'ordre juridique européen. Le candidat soulignera utilement que l'asymétrie des politiques nationales (Espagne inclusive, France restrictive, Italie oscillante) traduit l'absence de consensus politique au sein de l'Union, absence que le droit international, faute de règle impérative, ne peut combler. Il s'agit d'un cas d'école du domaine réservé revisité par le droit contemporain des droits de l'homme et par l'intégration régionale.