La rationalisation des agences de l'État au prisme du droit administratif : la suppression annoncée des ARS et de l'ANRU comme révélateur des limites de l'agencification

La proposition de loi déposée au Sénat par le groupe Les Républicains, sous l'impulsion de son président Mathieu Darnaud et de la sénatrice Pauline Martin, vise à supprimer, fusionner ou recentrer plusieurs centaines de structures relevant de l'État. Environ 2 000 entités sont concernées, parmi lesquelles l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), créée par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, et les agences régionales de santé (ARS), instituées par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 dite « HPST ». Ce texte s'inscrit dans le prolongement direct du rapport de la commission d'enquête sénatoriale présidée par Pierre Barros et rapportée par Christine Lavarde, rendu le 3 juillet 2025, qui recensait 103 agences, 434 opérateurs et 317 organismes consultatifs (soit plus de 1 200 entités nationales) et formulait 61 propositions, dont la suppression ou la fusion de 24 agences et l'évolution substantielle de 9 autres. La commission n'évalue toutefois qu'à 540 millions d'euros, sur deux à trois ans, l'économie maximale envisageable par réduction de 20 % des fonctions support, à mettre en regard des 40 milliards d'euros d'économies recherchés par l'exécutif pour le budget 2026. Le mouvement gouvernemental converge : une réforme de l'action territoriale de l'État présentée le 8 juillet 2025 et une circulaire d'automne 2025 ont renforcé l'autorité préfectorale sur les opérateurs, dont les ARS et l'ANRU. Pour l'ANRU, le scénario retenu serait un non-renouvellement à l'issue du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), dont l'achèvement est programmé en 2027 ; pour les ARS, le transfert des missions vers les services déconcentrés de l'État est envisagé.

L'établissement public, technique d'organisation administrative à l'épreuve de la prolifération

Le recours à l'établissement public est encadré par le principe de spécialité, dégagé par la jurisprudence administrative et constamment réaffirmé (CE, 4 mars 1938, Société de l'Hôtel d'Albe ; CE, sect., 13 février 1942, Ville de Sarreguemines). Cette technique d'organisation, distincte des services centraux et déconcentrés, suppose la personnalité juridique, l'autonomie financière et la spécialité. Sa multiplication, qualifiée d'« agencification », résulte historiquement de l'influence du new public management dans les années 1990 et 2000, marquée par la séparation entre stratégie et gestion opérationnelle. Le Conseil d'État, dans son rapport public de 2012 « Les agences : une nouvelle gestion publique ? », avait déjà alerté sur la dispersion des centres de décision et la dilution des responsabilités. La compétence du législateur en la matière découle de l'article 34 de la Constitution, qui réserve à la loi la création des catégories d'établissements publics. Le Conseil constitutionnel a précisé qu'une catégorie nouvelle se reconnaît à la spécificité de la mission, à la tutelle et au régime juridique (Cons. const., 27 novembre 1959, n° 59-1 L ; voir aussi Cons. const., 25 juillet 1979, n° 79-108 L). La suppression d'un établissement public relève donc symétriquement, en principe, de la loi lorsque la catégorie elle-même disparaît, le pouvoir réglementaire conservant compétence pour supprimer un établissement individuel au sein d'une catégorie existante.

La suppression des ARS : un défi juridique de transfert de compétences et de continuité du service public

Les ARS, prévues aux articles L. 1431-1 et suivants du code de la santé publique, sont des établissements publics de l'État à caractère administratif, dotés d'un directeur général aux pouvoirs étendus, et exercent des compétences de pilotage régional du système de santé, antérieurement éclatées entre plusieurs services (DRASS, DDASS, ARH, URCAM). Leur suppression suppose une refonte législative profonde, le code de la santé publique organisant l'essentiel de leurs missions au niveau légal. Le transfert vers l'administration déconcentrée poserait en outre la question de la continuité du service public, principe à valeur constitutionnelle (Cons. const., 25 juillet 1979, n° 79-105 DC, Droit de grève à la radio et à la télévision) et fondement de la jurisprudence sur les lois de Rolland. Le Conseil d'État veille au respect de ce principe lors des réorganisations administratives (CE, ass., 7 juillet 1950, Dehaene ; sur la continuité dans les transferts, CE, sect., 27 janvier 1961, Vannier). Une suppression précipitée des ARS, sans dispositif transitoire d'absorption des contrats, des personnels (statutaires comme contractuels relevant du droit privé) et des autorisations sanitaires délivrées, exposerait l'État à des contentieux nourris. La jurisprudence européenne souligne par ailleurs la nécessité de garantir la continuité des soins comme expression de droits fondamentaux (CEDH, 17 janvier 2002, Calvelli et Ciglio c. Italie, sur l'article 2 ; CEDH, 19 février 1998, Guerra c. Italie). La perspective d'un retour aux services déconcentrés réinterroge en outre la déconcentration, principe d'organisation administrative consacré par l'article 1er de la Constitution depuis la révision du 28 mars 2003 et codifié par le décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration.

L'ANRU et le recentrage des opérateurs : entre extinction programmée et redéfinition des missions

L'ANRU, établissement public industriel et commercial, illustre une autre logique : l'opérateur de programme borné dans le temps. Le scénario de non-renouvellement envisagé à l'issue du NPNRU en 2027 s'appuie sur la nature même de la mission, le financement étant principalement assuré par Action Logement et les bailleurs sociaux. La question juridique centrale porte sur le devenir des conventions pluriannuelles signées avec les collectivités territoriales et les bailleurs, certaines courant jusqu'au-delà de 2030. Le Conseil d'État admet de longue date que l'État puisse modifier unilatéralement l'organisation de ses services dans l'intérêt général, dès lors que les droits acquis sont préservés (CE, ass., 25 juin 1948, Société du Journal L'Aurore ; CE, sect., 27 janvier 1961, Vannier ; CE, 21 mars 2011, Commune de Béziers, sur la stabilité des relations contractuelles publiques). En cas de suppression, l'État devrait reprendre les engagements financiers ou organiser un transfert à un opérateur de substitution. La perspective ouverte par la circulaire de 2025 confiant un rôle accru au préfet s'inscrit dans la logique de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 (NOTRe) et du décret du 7 mai 2015 sur la charte de la déconcentration, qui font du préfet le délégué territorial de plusieurs opérateurs. Cette dynamique, qui rapproche la France d'une gouvernance plus intégrée à la prussienne, contraste avec les modèles scandinaves et britanniques qui ont fait des agences le cœur de l'action étatique.

Une exigence de qualité de la loi et de sécurité juridique

Toute réforme de cette ampleur se heurte à plusieurs principes encadrant la fabrique normative. Le Conseil constitutionnel reconnaît l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi (Cons. const., 16 décembre 1999, n° 99-421 DC, codification), pertinent au regard de la lisibilité de l'organisation administrative. Le principe de sécurité juridique, consacré par le Conseil d'État (CE, ass., 24 mars 2006, KPMG), impose la prévision de mesures transitoires lors de modifications normatives substantielles. La protection des situations légalement acquises et des espérances légitimes, garantie tant par le Conseil constitutionnel (Cons. const., 19 décembre 2013, n° 2013-682 DC) que par la CEDH au titre du Protocole n° 1 (CEDH, 23 octobre 1997, National & Provincial Building Society c. Royaume-Uni), encadre la réorganisation des établissements publics, notamment vis-à-vis des agents et des bénéficiaires de financements pluriannuels.

Enjeux pour les concours

Le candidat doit articuler quatre niveaux. D'abord, le cadre normatif : article 34 de la Constitution sur la création des catégories d'établissements publics, article 72 sur la libre administration et article 1er sur la déconcentration ; loi du 1er août 2003 (ANRU) et loi HPST du 21 juillet 2009 (ARS) ; charte de la déconcentration issue du décret du 7 mai 2015 ; loi NOTRe du 7 août 2015. Ensuite, la jurisprudence : CE, 1938, Société de l'Hôtel d'Albe (principe de spécialité) ; CE, ass., 1948, Société du Journal L'Aurore ; CE, 1961, Vannier (continuité du service public) ; CE, ass., 2006, KPMG (sécurité juridique) ; Cons. const., n° 79-105 DC du 25 juillet 1979 (continuité du service public). Le candidat retiendra la tension entre l'objectif d'efficience budgétaire (40 milliards d'économies recherchés en 2026, alors que le rapport sénatorial n'identifie que 540 millions d'économies réalistes) et les contraintes juridiques de réorganisation, notamment le principe de continuité, la sécurité juridique et la qualité de la loi. Enfin, sur le plan doctrinal, la problématique illustre la mutation du modèle français vers un État repréfectoralisé, en rupture partielle avec l'agencification néo-managériale des années 1990-2010, et invite à une réflexion sur les ressorts institutionnels et politiques de la réforme administrative.