La rationalisation de l'intercommunalité : schéma départemental et rôle du préfet
Le schéma départemental de la coopération intercommunale est l'instrument principal de rationalisation de la carte intercommunale, élaboré et arrêté par le préfet puis révisé tous les six ans. La CDCI dispose d'un pouvoir d'amendement contraignant à la majorité des deux tiers. Le pouvoir préfectoral étendu en matière de regroupement intercommunal a été validé par le Conseil constitutionnel comme poursuivant un but d'intérêt général.
L'achèvement de la carte intercommunale, réalisé à compter de 2014, a ouvert une nouvelle phase : celle de la rationalisation des périmètres et des compétences. Cette rationalisation s'appuie principalement sur le schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI) et sur les pouvoirs étendus du représentant de l'État dans le département.
Le schéma départemental de la coopération intercommunale
Un schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI) est établi dans chaque département, en application de l'article L. 5210-1-1 du CGCT. Ce document stratégique, qui procède d'une évaluation de la cohérence des périmètres et d'un état des lieux de la répartition des compétences, fixe les orientations de l'évolution de la carte intercommunale. Il peut prévoir la création, la transformation, la fusion ou la modification de périmètre d'EPCI à fiscalité propre, ainsi que la suppression, la transformation ou la fusion de syndicats de communes et de syndicats mixtes.
Le SDCI doit respecter un certain nombre d'orientations impératives fixées par le législateur. Les EPCI à fiscalité propre doivent regrouper en principe au moins 15 000 habitants, avec une adaptation possible (sans descendre en dessous de 5 000 habitants) pour les zones de faible densité démographique. Le schéma doit rechercher la cohérence spatiale au regard des bassins de vie, des unités urbaines au sens de l'INSEE et des schémas de cohérence territoriale (SCoT). Il doit promouvoir la solidarité financière et territoriale, réduire le nombre de syndicats (en supprimant les doubles emplois), favoriser le transfert de compétences des syndicats vers les EPCI à fiscalité propre, et rationaliser les structures compétentes en matière d'aménagement, d'environnement et de développement durable.
D'autres orientations complètent ce cadre : l'approfondissement de la coopération au sein des pôles métropolitains et des pôles d'équilibre territorial et rural (PETR), ainsi que les délibérations portant création de communes nouvelles (dispositif issu de la loi du 16 mars 2015).
L'élaboration et la révision du SDCI
La procédure d'élaboration du SDCI est structurée en plusieurs étapes. Le projet de schéma est élaboré par le préfet de département. Il est d'abord présenté à la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), puis transmis pour avis aux conseils municipaux des communes et aux organes délibérants des EPCI et syndicats mixtes concernés.
Le projet, accompagné de tous les avis recueillis, est ensuite soumis à la CDCI, qui dispose d'un délai de trois mois pour se prononcer. Son silence vaut avis favorable. Point essentiel : lorsque la CDCI adopte des propositions de modification à la majorité des deux tiers de ses membres, celles-ci doivent être obligatoirement intégrées dans le schéma. Ce mécanisme confère à la CDCI un véritable pouvoir d'amendement, qui tempère l'initiative préfectorale.
Le schéma est arrêté par le préfet. Il est révisé tous les six ans selon la même procédure. Le Conseil d'État a qualifié le SDCI d'acte administratif non réglementaire (CE, 12 octobre 2016, Communauté de communes du Val-de-Drôme), ce qui emporte une conséquence contentieuse importante : sa légalité ne peut plus être contestée par voie d'exception d'illégalité au-delà du délai de recours contentieux de deux mois.
Le pouvoir préfectoral en matière de rationalisation
Le préfet dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans la mise en oeuvre de la rationalisation intercommunale. Le Conseil constitutionnel a validé ce pouvoir en jugeant qu'en autorisant le préfet à imposer à une commune un rattachement différent de celui qu'elle souhaite, le législateur a poursuivi un but d'intérêt général : éviter que le choix d'une commune puisse porter atteinte à la cohérence ou à la pertinence des périmètres intercommunaux existants (CC, QPC, 21 octobre 2016, Communauté de communes des sources du lac d'Annecy).
Ce pouvoir préfectoral, renforcé par les lois RCT du 16 décembre 2010 et NOTRe du 7 août 2015, se manifeste à plusieurs niveaux : initiative de création, délimitation du périmètre, mise en oeuvre du SDCI, et possibilité de passer outre l'opposition de certaines communes. Le préfet demeure toutefois lié par les orientations impératives du SDCI et par le respect des garanties procédurales (consultation de la CDCI, majorité qualifiée, etc.).
En droit comparé, ce rôle prépondérant de l'autorité déconcentrée dans la structuration intercommunale constitue une spécificité française. Dans de nombreux États européens (Allemagne, Espagne, Italie), les fusions de collectivités relèvent davantage d'une décision du législateur régional ou national, sans l'intermédiation d'un représentant de l'État dans le département.
À retenir
- Le SDCI est un document stratégique élaboré et arrêté par le préfet, révisé tous les six ans, qui fixe les orientations de rationalisation de la carte intercommunale.
- Les EPCI à fiscalité propre doivent regrouper en principe au moins 15 000 habitants (adaptable à 5 000 en zone de faible densité).
- La CDCI dispose d'un pouvoir d'amendement contraignant : ses modifications adoptées à la majorité des deux tiers sont obligatoirement intégrées au schéma.
- Le SDCI est un acte non réglementaire dont la légalité ne peut plus être contestée par voie d'exception au-delà du délai de recours de deux mois.
- Le pouvoir préfectoral de rationalisation a été validé comme poursuivant un but d'intérêt général par le Conseil constitutionnel (QPC, 21 octobre 2016).