Le recours à l'arrêté ministériel pour moduler les mesures de biosécurité contre l'influenza aviaire : illustration du pouvoir réglementaire de police sanitaire et de la gradation administrative du risque épizootique

Par un arrêté en date du 21 avril 2026, publié au Journal officiel le dimanche 26 avril 2026 et entré en vigueur le lundi 27 avril 2026, la directrice générale de l'alimentation du ministère de l'Agriculture a abaissé le niveau de risque épizootique d'influenza aviaire hautement pathogène (IAHP) de « élevé » à « modéré » sur l'ensemble du territoire métropolitain. Cette décision a été prise « considérant l'amélioration de la situation sanitaire au sein des élevages et dans l'avifaune sauvage ». Depuis le 16 janvier 2026, date du dernier foyer recensé dans un élevage de 6 000 canards en Lot-et-Garonne, plus aucun cas actif n'avait été identifié, et le retour des oiseaux migrateurs s'est effectué sans nouvelle contamination. La saison 2025-2026 (août 2025 à juillet 2026) a néanmoins été marquée par 121 foyers en élevages commerciaux et 30 en basses-cours, après un déclenchement précoce du niveau « élevé » par arrêté du 17 octobre 2025 (effectif au 22 octobre 2025), à comparer aux 1 300 foyers de la saison 2021-2022. L'abaissement entraîne une levée de l'obligation systématique de mise à l'abri des volailles, désormais cantonnée aux seules zones à risque particulier (ZRP) et zones à risque de diffusion (ZRD), tout en maintenant un « haut niveau de vigilance ». L'État a par ailleurs réduit, pour 2025-2026, sa prise en charge de la campagne obligatoire de vaccination des canards de 70 % à 40 %, traduisant une reconfiguration du financement public de la prévention sanitaire.

Le fondement légal du pouvoir réglementaire de police sanitaire en matière d'épizootie

Le dispositif repose sur les articles L. 201-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime, qui définissent la politique nationale de santé animale et habilitent l'autorité administrative à prendre toute mesure utile pour prévenir et combattre les dangers sanitaires. L'article L. 221-1 du même code confère au ministre chargé de l'agriculture le pouvoir d'édicter des mesures de prévention, de surveillance et de lutte contre les maladies animales réglementées. L'arrêté du 25 septembre 2023, qui codifie les obligations de biosécurité, de surveillance et de vaccination contre l'IAHP, constitue le socle réglementaire mobilisable, gradué selon trois catégories de risque (« négligeable », « modéré », « élevé »). Le pouvoir d'arrêté ministériel s'inscrit dans la logique posée par le Conseil d'État dans l'arrêt du 8 août 1919, Labonne, qui reconnaît au titulaire du pouvoir exécutif la compétence pour édicter, en l'absence d'habilitation législative spécifique, des mesures de police applicables à l'ensemble du territoire en matière de salubrité publique. La compétence réglementaire ministérielle est ici déléguée par décret et exercée sous le contrôle du juge administratif, conformément à la jurisprudence Jamart (CE, Sect., 7 février 1936) qui reconnaît au ministre le pouvoir de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l'administration placée sous son autorité.

Le contrôle juridictionnel des mesures de police sanitaire et l'exigence de proportionnalité

Le juge administratif exerce un contrôle entier sur la nécessité et la proportionnalité des mesures de police, depuis l'arrêt fondateur du Conseil d'État, 19 mai 1933, Benjamin, qui consacre l'exigence d'adéquation entre la mesure restrictive et le trouble à l'ordre public visé. En matière sanitaire, cette exigence s'articule avec le principe de précaution, désormais consacré à l'article 5 de la Charte de l'environnement adossée à la Constitution depuis la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, et reconnu d'effet juridique par le Conseil d'État dans son arrêt d'Assemblée du 3 octobre 2008, Commune d'Annecy (n° 297931). Le juge admet, dans le contentieux des mesures sanitaires, que l'incertitude scientifique ne fait pas obstacle à des mesures préventives, à condition que celles-ci soient proportionnées (CE, 24 février 1999, Société Pro-Nat ; CE, ord., 22 mars 2020, Syndicat Jeunes Médecins, n° 439674, concernant les mesures sanitaires liées à la covid-19). La modulation du niveau de risque, et donc l'allègement des mesures contraignantes lorsque la situation épidémiologique s'améliore, constitue précisément l'application de cette exigence : maintenir des restrictions disproportionnées au regard du risque réel exposerait l'arrêté à la censure pour erreur d'appréciation ou pour atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie (CE, 22 juin 1951, Daudignac).

L'articulation avec le droit de l'Union européenne et l'harmonisation sanitaire

La police sanitaire vétérinaire en matière d'influenza aviaire s'inscrit dans un cadre largement européanisé. Le règlement (UE) 2016/429 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 relatif aux maladies animales transmissibles, dit « législation sur la santé animale », harmonise les obligations de surveillance, de notification et de lutte contre les épizooties. Le règlement délégué (UE) 2020/687 du 17 décembre 2019 précise les mesures applicables à certaines maladies répertoriées, dont l'IAHP. La Commission européenne adopte par ailleurs des décisions d'exécution en cas de foyers transfrontaliers. La Cour de justice a rappelé, dans son arrêt du 12 juillet 2001, Jippes, C-189/01, à propos de la fièvre aphteuse, que les mesures d'abattage préventif, bien que portant atteinte au droit de propriété, peuvent être justifiées par l'objectif d'intérêt général de protection de la santé animale, sous réserve du respect du principe de proportionnalité. La transposition française doit ainsi composer avec les exigences d'effectivité du droit de l'Union, comme l'a confirmé le Conseil d'État dans sa jurisprudence relative aux directives non transposées (CE, Ass., 30 octobre 2009, Mme Perreux, n° 298348).

La gradation des mesures de police et la protection des intérêts économiques

L'abaissement du niveau de risque illustre un principe fondamental du droit de la police administrative : la gradation des mesures en fonction de la gravité du trouble. Cette logique, théorisée dès l'arrêt Benjamin (1933), trouve une application particulièrement nette en matière sanitaire, où la liberté du commerce et de l'industrie (loi des 2-17 mars 1791, dite décret d'Allarde) et le droit de propriété (article 17 de la Déclaration de 1789) doivent être conciliés avec la protection de la santé publique et animale. Le Conseil constitutionnel a confirmé, dans sa décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011, que la conciliation entre la liberté d'entreprendre et l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de l'environnement relève du législateur sous le contrôle du juge constitutionnel. Les indemnisations versées aux éleveurs au titre de l'abattage sanitaire (article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime) constituent une autre traduction de cette conciliation, en ce qu'elles compensent les sujétions imposées par la police sanitaire. La récente baisse de la prise en charge publique de la vaccination obligatoire (de 70 % à 40 %) interroge toutefois la soutenabilité du modèle, dans un contexte où la responsabilité de l'État pourrait être recherchée sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques (CE, Ass., 14 janvier 1938, Société des produits laitiers La Fleurette).

La répartition des compétences entre l'État et les autorités locales

Si la police sanitaire animale relève principalement de l'autorité ministérielle, le préfet dispose, en application des articles L. 201-4 et L. 223-1 du code rural et de la pêche maritime, d'un pouvoir de mise en œuvre territoriale et peut délimiter par arrêté des zones de protection ou de surveillance. Le maire conserve une compétence résiduelle de police générale au titre de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, notamment en matière de salubrité publique, mais ne saurait empiéter sur la police spéciale du ministre, conformément à la jurisprudence Commune de Néris-les-Bains (CE, 18 avril 1902) qui n'autorise l'intervention de l'autorité inférieure que pour aggraver les mesures de l'autorité supérieure en cas de circonstances locales particulières. Le Conseil d'État a précisé, dans plusieurs décisions relatives aux antennes-relais (CE, Ass., 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, n° 326492), que l'existence d'une police spéciale exclusive prive le maire de toute compétence pour intervenir dans la même matière au nom de la police générale, doctrine transposable à la police sanitaire.

Enjeux pour les concours

Le candidat retiendra plusieurs strates d'analyse. D'abord, le fondement légal de la police sanitaire animale, articulé autour des articles L. 201-1, L. 221-1 et L. 223-1 du code rural et de la pêche maritime, et la mise en œuvre par l'arrêté du 25 septembre 2023 relatif aux mesures de surveillance, de prévention, de lutte et de vaccination contre l'IAHP. Ensuite, la maîtrise des fondements jurisprudentiels du pouvoir réglementaire de police, avec la distinction entre pouvoir réglementaire général du chef de l'État (CE, 8 août 1919, Labonne) et pouvoir d'organisation interne du ministre (CE, Sect., 7 février 1936, Jamart). Le contrôle juridictionnel des mesures de police repose sur la triade nécessité-adaptation-proportionnalité issue de l'arrêt Benjamin (CE, 19 mai 1933), enrichie par le principe de précaution (article 5 de la Charte de l'environnement ; CE, Ass., 3 octobre 2008, Commune d'Annecy). La dimension européenne est essentielle : règlement (UE) 2016/429 du 9 mars 2016 et règlement délégué (UE) 2020/687 du 17 décembre 2019. Le candidat connaîtra enfin la distinction police générale / police spéciale (CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains ; CE, Ass., 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis), et les mécanismes d'indemnisation des éleveurs qui traduisent la conciliation entre santé publique et liberté d'entreprendre, sous contrôle du Conseil constitutionnel (décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011).