La création par voie réglementaire du label « Maisons France Autonomie » et la transformation des Ehpad : un cas d'école d'usage du pouvoir réglementaire pour la régulation qualitative des établissements médico-sociaux

Dans un entretien publié le 24 avril 2026 par La Voix du Nord, la ministre déléguée chargée de l'Autonomie et des Personnes handicapées, Camille Galliard-Minier, a annoncé la création d'un label « Maisons France Autonomie » destiné à se substituer progressivement, d'ici 2027, à la dénomination « Ehpad » (établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes). Le travail technique sur le label se poursuivra jusqu'en septembre 2026, à l'occasion d'une conférence nationale sur l'autonomie. Les établissements bénéficiaires devront notamment disposer d'une offre d'accueil temporaire. L'objectif gouvernemental affiché est de « changer le regard sur le vieillissement » et de répondre au « défi de la transition démographique ». L'initiative intervient quatre ans après le scandale Orpea (groupe rebaptisé Emeis en 2024), qui avait révélé des malversations financières et des cas de maltraitance dans certains établissements à la suite du livre-enquête de Victor Castanet publié en janvier 2022. Selon le bilan officiel présenté en mars 2025 à l'issue de la campagne nationale de contrôle des 7 500 Ehpad de France, environ 90 % des contrôles n'avaient débouché sur aucune mesure corrective liée à un risque grave, 11 % des établissements avaient été identifiés en situation dégradée, 55 avaient fait l'objet d'une sanction administrative et 40 signalements avaient été adressés au procureur de la République. Cette opération de relabellisation soulève une question juridique structurante : celle de la qualification, du fondement et de la portée d'un label institutionnel créé par voie réglementaire dans le champ des services publics sociaux.

Le fondement constitutionnel et législatif du pouvoir réglementaire en matière médico-sociale

L'article 21 de la Constitution du 4 octobre 1958 confie au Premier ministre l'exercice du pouvoir réglementaire général, sous réserve de l'article 13 (décrets en Conseil des ministres signés par le Président de la République). L'article 37 de la Constitution réserve au pouvoir réglementaire toutes les matières autres que celles relevant du domaine de la loi énumérées à l'article 34, lequel inclut « les principes fondamentaux (...) du droit du travail, du droit syndical et de la sécurité sociale ». La jurisprudence du Conseil constitutionnel, depuis la décision n° 82-143 DC du 30 juillet 1982 « Blocage des prix et des revenus », admet que le législateur peut empiéter sur le domaine réglementaire sans que cela entache la loi d'inconstitutionnalité, et la décision n° 84-178 DC du 30 juillet 1984 a précisé l'articulation des deux domaines. En matière médico-sociale, la définition des principes fondamentaux relève de la loi (notamment la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, qui a structuré le code de l'action sociale et des familles), tandis que les modalités d'application, les référentiels de qualité et les labels relèvent traditionnellement du pouvoir réglementaire. Le Conseil d'État a, dans une jurisprudence constante (CE, 24 novembre 1961, Letisserand pour la responsabilité administrative ; plus largement, CE, ass., 26 juin 1959, Syndicat général des ingénieurs-conseils), reconnu l'existence d'un pouvoir réglementaire autonome, dont la portée a été confirmée par sa formation contentieuse dans plusieurs décisions relatives aux référentiels qualité.

La nature juridique des labels publics dans les services médico-sociaux

Le label « Maisons France Autonomie » s'inscrit dans une famille d'instruments à mi-chemin entre la régulation classique et le soft law. Sa qualification juridique précise dépendra de l'instrument formel retenu (décret simple, décret en Conseil d'État, arrêté ministériel ou circulaire). Plusieurs précédents éclairent la matière : le label « France Services », institué par circulaire du Premier ministre du 1er juillet 2019 puis encadré par le décret n° 2024-371 du 22 avril 2024, illustre un dispositif de labellisation des structures d'accueil du public combinant cahier des charges et adhésion volontaire ; le label « Maison Sport-Santé », institué par instruction interministérielle, repose sur un référentiel évaluant l'offre d'activité physique adaptée. La doctrine administrative tend à considérer que ces labels, lorsqu'ils ne sont pas directement créateurs de droits ou d'obligations, relèvent de la catégorie des actes de droit souple, dont la justiciabilité a été reconnue par le Conseil d'État dans les arrêts d'assemblée Société Fairvesta International GmbH et Société NC Numericable du 21 mars 2016 (n° 368082 et n° 390023). Lorsqu'un label conditionne l'octroi de financements publics ou modifie substantiellement les conditions d'exercice, il acquiert en revanche un caractère normatif faisant grief, susceptible de recours pour excès de pouvoir. La labellisation pourrait s'articuler avec l'autorisation prévue à l'article L. 313-1 du CASF (autorisation conjointe du président du conseil départemental et du directeur général de l'ARS, délivrée pour quinze ans) et avec le contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) défini à l'article L. 313-12 du CASF.

L'articulation avec le dispositif d'évaluation par la Haute Autorité de santé

La création d'un label « Maisons France Autonomie » devra s'articuler avec le dispositif d'évaluation des ESSMS rénové par la loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants, dont l'article 17 a confié à la Haute Autorité de santé (HAS) la responsabilité de définir et de piloter l'évaluation de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Le décret n° 2022-742 du 28 avril 2022 a précisé les modalités de cette évaluation, désormais réalisée tous les cinq ans par des organismes accrédités au regard d'un référentiel national publié par la HAS en mars 2022. Cette refonte a remplacé l'ancienne dichotomie entre évaluation interne et évaluation externe issue de la loi du 2 janvier 2002. Le label envisagé pourrait soit reprendre le référentiel HAS comme socle, soit y ajouter des critères qualitatifs complémentaires (accueil temporaire, ouverture sur le territoire, lien avec le domicile). Le Conseil d'État a rappelé, dans son rapport public 2013 « Le droit souple », que la coexistence d'instruments normatifs et d'instruments d'incitation suppose une articulation rigoureuse pour éviter les contradictions et garantir la sécurité juridique.

Les enjeux institutionnels : tutelle conjointe, transparence et responsabilité

La régulation des Ehpad relève d'une tutelle administrative complexe, partagée entre l'État (via les agences régionales de santé instituées par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 dite HPST) et les départements (chefs de file de l'action sociale en application de l'article L. 121-1 du CASF et de l'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales). La loi n° 2024-317 du 8 avril 2024 portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir et de l'autonomie a renforcé la transparence financière (obligations de publication de comptes consolidés, à l'article L. 313-19-1 du CASF) et institué un service public départemental de l'autonomie (article L. 149-3 du CASF). Sur le plan contentieux, la responsabilité des établissements peut être engagée tant sur le plan civil ou administratif (selon le statut public ou privé) que sur le plan pénal pour les manquements graves (article 223-3-1 du code pénal réprimant la maltraitance dans les ESSMS, créé par la loi du 8 avril 2024). Le Conseil d'État a précisé, dans plusieurs décisions, les contours du pouvoir de fermeture administrative prévu à l'article L. 313-16 du CASF, exigeant le respect du principe du contradictoire (article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration). La création d'un label public soulève par ailleurs la question de la responsabilité éventuelle de l'État pour insuffisance de contrôle, déjà éprouvée dans le contentieux Orpea.

Enjeux pour les concours

Le candidat retiendra l'architecture juridique de la régulation des Ehpad, structurée par la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 HPST instituant les ARS, et la loi n° 2024-317 du 8 avril 2024 portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir et de l'autonomie. Le code de l'action sociale et des familles en constitue la matrice (notamment articles L. 312-1, L. 313-1, L. 313-12 et L. 313-16). L'évaluation qualité résulte de l'article L. 312-8 du CASF et du décret n° 2022-742 du 28 avril 2022 confiant à la HAS la définition d'un référentiel national. La nature juridique des labels publics, instruments de droit souple, est éclairée par les arrêts d'assemblée Fairvesta et NC Numericable (CE, ass., 21 mars 2016, n° 368082 et n° 390023). Les fondements constitutionnels du pouvoir réglementaire (articles 21 et 37 de la Constitution) et la jurisprudence relative à la répartition entre loi et règlement (Cons. const., n° 82-143 DC du 30 juillet 1982) demeurent incontournables. Le candidat veillera à maîtriser la notion de tutelle conjointe État-département dans la régulation des ESSMS, l'articulation entre autorisation administrative, CPOM et label qualitatif, ainsi que la dimension constitutionnelle de la dignité humaine (Cons. const., n° 94-343/344 DC du 27 juillet 1994) qui sous-tend l'ensemble du dispositif.