La suppression des zones à faibles émissions dans la loi de simplification de la vie économique : la notion de cavalier législatif au prisme de l'article 45 de la Constitution et la censure prévisible par le Conseil constitutionnel

L'Assemblée nationale a définitivement adopté le 14 avril 2026, par 275 voix contre 225, le projet de loi de simplification de la vie économique, dans la version issue de la commission mixte paritaire du 20 janvier 2026, le Sénat devant procéder au vote final le lendemain. Le texte, déposé au Sénat au printemps 2024 sous le gouvernement Attal et examiné pendant deux ans à travers une dissolution et trois changements de Premier ministre, comporte à son article 15 ter, issu d'amendements déposés par des députés des groupes RN et Droite républicaine, la suppression pure et simple des zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m) instituées par la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM) et renforcées par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (loi Climat et Résilience). Le texte assouplit également le dispositif zéro artificialisation nette (ZAN), permettant aux collectivités de dépasser jusqu'à 20 % la limite de surfaces aménageables pour certains projets d'envergure nationale, supprime des formulaires Cerfa, crée un conseil de la simplification pour les entreprises auprès du Premier ministre et facilite l'implantation de data centers. Fait notable, le rapporteur Stéphane Travert (Ensemble pour la République) a publiquement reconnu dans l'hémicycle que l'article 15 ter constitue un cavalier législatif qui sera selon toute vraisemblance censuré par le Conseil constitutionnel en application du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution. L'ancienne ministre de l'Écologie Agnès Pannier-Runacher a dénoncé une remise en cause de la trajectoire environnementale, et plusieurs députés, tant de la gauche que du camp gouvernemental, ont annoncé saisir les Sages.

Le fondement constitutionnel : l'article 45 alinéa 1 et l'exigence du « lien, même indirect »

La théorie du cavalier législatif trouve son fondement textuel à l'article 45 alinéa 1 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008. Cette disposition prévoit que sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. Cette formulation, qui assouplit les exigences antérieures, fixe néanmoins un critère substantiel de rattachement matériel à l'objet du texte initial. La méconnaissance de cette règle entache la procédure d'inconstitutionnalité et conduit le Conseil constitutionnel, saisi sur le fondement de l'article 61 de la Constitution, à censurer les dispositions concernées comme adoptées selon une procédure contraire à la Constitution. La doctrine distingue traditionnellement les cavaliers législatifs ordinaires, les cavaliers budgétaires (sanctionnés au titre de la loi organique relative aux lois de finances n° 2001-692 du 1er août 2001) et les cavaliers sociaux (sanctionnés au titre de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale).

La jurisprudence constructive du Conseil constitutionnel : un contrôle systématique et rigoureux

Le Conseil constitutionnel exerce sur ce fondement un contrôle dit d'office, qu'il a renforcé à compter de la décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006 (loi sur la lutte contre le terrorisme). Sa jurisprudence post-2008 a consolidé une approche objective : il apprécie le lien à partir de l'objet déterminé par l'exposé des motifs et le contenu des dispositions du texte initial. La décision n° 2007-546 DC du 25 janvier 2007 (loi ratifiant l'ordonnance relative au code du travail) avait posé les jalons de cette grille d'analyse, prolongée notamment par la décision n° 2018-771 DC du 5 septembre 2018 (loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel). Le Conseil censure régulièrement plusieurs dizaines de dispositions par session : la décision n° 2020-802 DC du 30 juillet 2020 sur la loi organique portant report des élections sénatoriales en a illustré la portée. La jurisprudence tend à considérer que la simple appartenance d'une mesure à un thème général ne suffit pas à caractériser le lien, même indirect, exigé. La décision n° 2023-849 DC du 14 avril 2023 sur la loi de financement rectificative de la sécurité sociale (réforme des retraites) a rappelé l'exigence d'un rattachement précis à l'objet du texte porteur.

L'application au cas d'espèce : un rattachement matériel difficilement défendable

Le projet de loi initial relatif à la simplification de la vie économique avait pour objet central l'allégement des contraintes administratives pesant sur les entreprises et la simplification de leurs démarches. La suppression des ZFE-m, dispositif de police administrative spéciale codifié aux articles L. 2213-4-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, relève du droit de l'environnement et de la santé publique, et touche les particuliers usagers de véhicules avant les entreprises. La doctrine spécialisée (cabinet Gossement) et le rapporteur lui-même ont souligné l'absence manifeste de lien, même indirect, avec l'objet du texte. La jurisprudence offre des précédents éclairants : dans la décision n° 2017-756 DC du 21 décembre 2017 (loi de finances rectificative pour 2017), le Conseil avait censuré plusieurs dispositions environnementales insérées dans un véhicule budgétaire. À l'inverse, l'assouplissement du ZAN, dispositif intégré au code de l'urbanisme par la loi du 22 août 2021 et revu par la loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023, présente un lien plus défendable avec la simplification administrative dans la mesure où il vise à faciliter les projets d'aménagement.

Les enjeux institutionnels : qualité de la loi, parlementarisme rationalisé et contournement délibéré

L'épisode illustre une pratique préoccupante de cavalier législatif assumé, le législateur introduisant sciemment une disposition dont il anticipe la censure. Cette pratique interroge l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, consacré par la décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999 (loi habilitant le gouvernement à codifier par ordonnance). Elle interpelle également la sécurité juridique, principe rattaché par le Conseil d'État à l'État de droit (CE, Ass., 24 mars 2006, Société KPMG, n° 288460), et la fonction même de la loi telle que définie par l'article 6 de la Déclaration de 1789. Le Conseil constitutionnel a, par ailleurs, développé un contrôle de la procédure parlementaire au titre de l'article 45 paragraphe 1 qui permet désormais d'écarter les amendements dépourvus de lien dès la première lecture, indépendamment de leur adoption ultérieure. La règle dite de l'entonnoir, posée par la décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006 et précisée par la décision n° 2006-535 DC du 30 mars 2006, complète ce dispositif en interdisant l'introduction de dispositions nouvelles après la première lecture sauf pour répondre à certains motifs limitativement énumérés.

Les autres griefs constitutionnels potentiels : Charte de l'environnement et obligation positive de protection

Au-delà du grief de cavalier législatif, la suppression des ZFE pourrait être contestée sur le fondement matériel de la Charte de l'environnement, intégrée au bloc de constitutionnalité par la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005. Le Conseil constitutionnel a reconnu une portée normative à l'article 1er (droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé) dans la décision n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011. Le principe de non-régression environnementale, consacré par l'article L. 110-1 du code de l'environnement issu de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016, n'a toutefois pas reçu de valeur constitutionnelle expresse. La jurisprudence de la CEDH tend à considérer, sur le fondement de l'article 8 de la Convention, qu'il existe une obligation positive de protection contre la pollution atmosphérique (CEDH, 9 juin 2005, Fadeyeva c. Russie, n° 55723/00 ; CEDH, 24 janvier 2019, Cordella c. Italie, n° 54414/13). La directive (UE) 2024/2881 du 23 octobre 2024 concernant la qualité de l'air ambiant, qui durcit les seuils d'exposition à compter de 2030, encadre par ailleurs l'action des États membres.

Enjeux pour les concours

Les candidats doivent maîtriser plusieurs ensembles. Sur la notion : article 45 alinéa 1 de la Constitution dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, exigence d'un lien même indirect avec le texte initial, qualifications complémentaires de cavalier budgétaire (LOLF n° 2001-692 du 1er août 2001) et cavalier social (LOLFSS). Sur la jurisprudence : décision CC n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006 (lutte antiterroriste, règle de l'entonnoir), décision CC n° 2006-535 DC du 30 mars 2006 (égalité des chances), décision CC n° 2018-771 DC du 5 septembre 2018 (avenir professionnel), décision CC n° 2023-849 DC du 14 avril 2023 (réforme des retraites). Sur le contrôle de qualité de la loi : objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité (décision CC n° 99-421 DC du 16 décembre 1999), principe de sécurité juridique (CE, Ass., 24 mars 2006, Société KPMG, n° 288460). Sur le fond environnemental : Charte de l'environnement de 2005 (loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005), décision CC n° 2011-116 QPC du 8 avril 2011, articles L. 2213-4-1 du CGCT (ZFE) issus de la loi LOM du 24 décembre 2019 et de la loi Climat et Résilience du 22 août 2021, ZAN issu de la loi du 22 août 2021 et révisé par la loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023. Sur le droit conventionnel et de l'Union : article 8 CEDH (Fadeyeva c. Russie, 9 juin 2005 ; Cordella c. Italie, 24 janvier 2019), directive (UE) 2024/2881 du 23 octobre 2024 sur la qualité de l'air. Le cas de la loi de simplification offre un cas d'école illustrant la tension entre instrumentalisation politique du Parlement et contrôle de constitutionnalité, susceptible de nourrir des sujets sur le parlementarisme rationalisé, la procédure législative et la qualité de la loi aux concours administratifs et juridictionnels.