Le retour des fonds souverains en Europe : l'émergence d'un interventionnisme économique réhabilité face aux défis de la souveraineté industrielle

Le paysage économique européen connaît depuis fin 2025 une inflexion notable avec la création quasi-simultanée de véhicules d'investissement publics d'envergure. L'Espagne a annoncé le 15 janvier 2026, par la voix du Premier ministre Pedro Sánchez, la création de « España Crece » (Spain Grows), fonds souverain doté initialement de 10,5 milliards d'euros issus de ressources européennes et visant à mobiliser jusqu'à 120 milliards d'euros via l'effet de levier privé, avec une gestion assurée par l'Instituto de Crédito Oficial. L'Allemagne a quant à elle lancé le 18 décembre 2025 le « Deutschlandfonds », doté de 30 milliards d'euros de fonds publics et de garanties, avec un objectif de mobilisation totale d'environ 130 milliards d'euros, sous la coordination des ministères des Finances et de l'Économie et la mise en œuvre de la banque publique KfW. Ces deux véhicules ciblent des secteurs jugés stratégiques : transition énergétique, intelligence artificielle, réindustrialisation, défense, logement abordable et matières premières critiques. En France, Bpifrance a annoncé le 24 janvier 2026 le bouclage d'un « deuxième fonds souverain à la française » d'environ 5 milliards d'euros, capable de prendre des tickets de 100 à 500 millions d'euros au capital d'entreprises stratégiques. L'Europe compte désormais une trentaine de véhicules publics de ce type, marquant un réarmement industriel sans précédent depuis la fin des Trente Glorieuses.

Une rupture doctrinale avec l'orthodoxie libérale européenne

Le retour des fonds souverains traduit une reconfiguration profonde du paradigme économique européen, traditionnellement structuré autour de la prohibition des aides d'État (article 107 du TFUE) et de la neutralité concurrentielle. La crise financière de 2008, la pandémie de Covid-19 et les tensions géopolitiques consécutives à l'invasion russe de l'Ukraine ont conduit les institutions européennes à assouplir progressivement ce cadre. L'adoption du Temporary Crisis and Transition Framework par la Commission européenne en 2023, prolongé et adapté depuis, illustre cette évolution. De même, le règlement (UE) 2021/241 établissant la facilité pour la reprise et la résilience (dit « NextGenerationEU ») a constitué une mutation fondamentale, avec la mobilisation de 750 milliards d'euros par emprunt commun. Les fonds souverains nationaux prolongent cette logique : ils permettent de conserver une capacité d'investissement public au-delà de l'extinction programmée des fonds européens. La Cour de justice de l'Union européenne, dans sa jurisprudence relative aux aides d'État, notamment l'arrêt France c/ Commission (CJCE, 16 mai 2002, aff. C-482/99, dit « Stardust Marine »), a construit le critère de l'imputabilité à l'État des décisions d'investissement des entités publiques, critère qui tend aujourd'hui à être mobilisé de façon plus nuancée dans le contexte des stratégies de souveraineté économique.

Le cadre juridique français du contrôle des investissements stratégiques

La France dispose depuis plusieurs années d'instruments juridiques de protection de sa souveraineté économique, que la dynamique actuelle des fonds souverains vient compléter sur le plan offensif. L'article L. 151-3 du Code monétaire et financier, issu du décret dit « Villepin » de 2005 et substantiellement renforcé par le décret n° 2018-1057 du 29 novembre 2018 puis par les réformes ultérieures, soumet à autorisation préalable du ministre de l'Économie les investissements étrangers dans les secteurs sensibles (défense, énergie, santé, intelligence artificielle, cybersécurité, technologies quantiques). La liste des secteurs concernés a été considérablement élargie depuis 2020. Sur le plan européen, le règlement (UE) 2019/452 du 19 mars 2019 a institué un cadre de filtrage des investissements directs étrangers, coordonnant les dispositifs nationaux sans les unifier. Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser la portée de ces mécanismes, notamment dans sa décision Société Financière Pinault (CE, 8 novembre 2006, n° 289946) concernant l'équilibre entre liberté d'entreprendre et protection de l'ordre public économique. Bpifrance, créée par la loi n° 2012-1559 du 31 décembre 2012, constitue le bras armé de cette politique : avec près de 50 milliards d'euros d'actifs sous gestion, elle est reconnue comme le fonds souverain français et adhère depuis 2019 aux principes de Santiago régissant la gouvernance des sovereign wealth funds.

La question de la coordination européenne et du respect du droit de la concurrence

La multiplication des fonds souverains nationaux pose avec acuité la question de la cohérence de la politique industrielle européenne. Le risque est double : fragmentation du marché intérieur par subventionnement différencié des champions nationaux, et distorsion de concurrence au profit des États aux marges budgétaires les plus larges. La Commission européenne veille au respect des articles 107 et 108 du TFUE, mais le régime des aides d'État admet désormais plus largement les Projets importants d'intérêt européen commun (PIIEC, ou IPCEI), fondés sur la communication de la Commission du 20 novembre 2021. Ces projets, qui couvrent notamment les semi-conducteurs, les batteries, l'hydrogène et le cloud souverain, autorisent des soutiens publics massifs sous condition de caractère transfrontalier et d'externalités positives. Le rapport Draghi sur la compétitivité européenne, publié en septembre 2024, a préconisé un effort d'investissement annuel supplémentaire de 750 à 800 milliards d'euros, reprenant l'idée d'un fonds souverain européen qui n'a toutefois pas abouti à ce jour. L'asymétrie entre la capacité budgétaire allemande (500 milliards d'euros dégagés en 2025 pour les infrastructures et la défense grâce à la révision du « frein à la dette ») et celle d'autres États membres nourrit les interrogations sur l'unité du marché intérieur.

Les enjeux de gouvernance et de contrôle parlementaire

L'essor des fonds souverains interroge également la gouvernance démocratique des politiques publiques d'investissement. En France, une commission d'enquête sénatoriale sur la transparence et l'évaluation des aides publiques aux entreprises, présidée par Olivier Rietmann, a rendu ses conclusions en 2025 et plaidé pour un « choc de transparence », notamment s'agissant des décisions d'investissement de Bpifrance et de la Caisse des dépôts dans le cadre du plan France 2030. Lors de la séance du Sénat du 4 février 2026, des parlementaires ont dénoncé l'opacité et la verticalité des décisions, appelant à une meilleure articulation avec les préfets et les élus locaux. Cette exigence s'inscrit dans le prolongement de la jurisprudence constitutionnelle relative au consentement à l'impôt et au contrôle parlementaire des finances publiques (article 14 de la Déclaration de 1789). La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 n'appréhende qu'imparfaitement ces véhicules extra-budgétaires, qui opèrent par effet de levier et prises de participation plutôt que par dépense directe, échappant ainsi partiellement au contrôle parlementaire classique.

Enjeux pour les concours

Les candidats retiendront plusieurs axes de réflexion. Sur le plan économique, le retour des fonds souverains consacre la fin du « consensus de Bruxelles » fondé sur la stricte neutralité de l'État ; il s'inscrit dans le prolongement du rapport Draghi (2024) et de la communication de la Commission du 8 février 2023 sur le « plan industriel du pacte vert ». Sur le plan juridique, les références clés sont : l'article 107 du TFUE sur les aides d'État, le règlement (UE) 2019/452 sur le filtrage des IDE, l'article L. 151-3 du Code monétaire et financier pour le contrôle des investissements étrangers, la jurisprudence Stardust Marine (CJCE, 2002) sur l'imputabilité des interventions publiques, et la loi du 31 décembre 2012 créant Bpifrance. Les candidats devront maîtriser la distinction entre fonds souverains « classiques » (alimentés par les excédents commerciaux ou les recettes pétrolières, comme le fonds norvégien) et fonds souverains « stratégiques » de nouvelle génération, qui reposent sur un effet de levier et poursuivent des objectifs de politique industrielle. La dissertation gagnera à problématiser la tension entre souveraineté nationale retrouvée et cohérence européenne inachevée, en mobilisant les concepts de patriotisme économique, d'autonomie stratégique ouverte et de puissance publique régulatrice. Les épreuves orales pourront utilement articuler cette thématique avec celles de la transition écologique, du numérique souverain et de la réindustrialisation.