Le projet européen de loi sur l'« accélération industrielle » et la menace chinoise de contre-mesures : illustration du dilemme entre souveraineté industrielle, préférence communautaire et conformité au droit du commerce international

Le ministère du Commerce chinois a fait part lundi 27 avril 2026 de sa menace d'adopter des « contre-mesures » à l'encontre de l'Union européenne si cette dernière persistait dans l'adoption du projet de loi dit d'« accélération industrielle » (Industrial Accelerator Act), présenté le 4 mars 2026 par la Commission européenne. Pékin avait soumis le 24 avril ses commentaires officiels à la Commission, exprimant ses « graves préoccupations » et indiquant qu'il « suivrait attentivement le processus législatif ». Le ministre du Commerce Wang Wentao a prévenu que « si l'UE ignore les suggestions de la Chine et insiste pour faire adopter ce texte, portant ainsi préjudice aux intérêts des entreprises chinoises, la Chine n'aura d'autre choix que de prendre des contre-mesures ». Selon le vice-président de la Commission européenne Stéphane Séjourné, le texte exigerait des entreprises bénéficiant de fonds publics, dans des secteurs jugés stratégiques (industrie automobile, technologies d'énergies décarbonées telles que panneaux solaires, batteries, pompes à chaleur et composants nucléaires, ainsi que les industries lourdes), « un nombre ou un pourcentage de composants critiques originaires d'Europe ». Sans être nommée, la Chine est clairement visée par ce dispositif, les Européens dénonçant de longue date la concurrence déloyale exercée par des entreprises chinoises fortement subventionnées. Le texte devra encore être approuvé par les États membres au Conseil et par le Parlement européen selon la procédure législative ordinaire (article 294 du TFUE). Cette tension s'inscrit dans le prolongement de l'enquête antisubventions ouverte par la Commission en octobre 2023 sur les véhicules électriques chinois, ayant conduit au règlement d'exécution (UE) 2024/2754 du 29 octobre 2024, et de l'enquête lancée en avril 2024 sur les éoliennes chinoises.

Le fondement juridique de la préférence communautaire et la base d'autonomie stratégique de l'Union

L'« accélération industrielle » s'inscrit dans la stratégie d'autonomie ouverte affirmée par le Conseil européen depuis les conclusions de mars 2022. Elle prolonge le règlement (UE) 2024/1735 du 13 juin 2024 relatif à l'établissement d'un cadre de mesures pour le renforcement de l'écosystème européen de fabrication des produits technologiques « zéro émission nette » (Net-Zero Industry Act, NZIA), ainsi que le règlement (UE) 2024/1252 du 11 avril 2024 sur les matières premières critiques (Critical Raw Materials Act). Le fondement juridique du futur acte trouve son siège dans les articles 173 (politique industrielle) et 114 du TFUE (rapprochement des législations en vue du marché intérieur), articulés avec l'article 122 du TFUE pour les aides exceptionnelles. Le mécanisme de conditionnalité européenne dans les marchés publics s'appuie sur le règlement (UE) 2022/1031 du 23 juin 2022 (International Procurement Instrument, IPI) et sur le règlement (UE) 2022/2560 du 14 décembre 2022 sur les subventions étrangères distordant le marché intérieur. La Cour de justice, dans son arrêt du 18 décembre 2014, Royaume-Uni c/ Conseil, C-81/13, a admis la légitimité d'objectifs stratégiques industriels parmi les motifs impérieux d'intérêt général, sous réserve de respecter le principe de proportionnalité. Le Conseil constitutionnel français, dans sa décision n° 2017-749 DC du 31 juillet 2017 (CETA), a par ailleurs validé la répartition des compétences entre l'Union et les États membres en matière de politique commerciale, relevant de la compétence exclusive de l'Union (article 3 § 1 e) du TFUE).

La compatibilité avec le droit de l'OMC et l'encadrement des « local content requirements »

Le mécanisme envisagé s'expose à des contestations devant l'Organe de règlement des différends de l'OMC. L'article III, paragraphe 4, du GATT de 1994 (traitement national) prohibe les mesures internes accordant un traitement moins favorable aux produits importés, et l'article 3.1 b) de l'Accord sur les subventions et mesures compensatoires (ASMC) prohibe les subventions liées à l'utilisation de produits nationaux de préférence à des produits importés (« local content subsidies »). L'Accord sur les marchés publics (AMP), plurilatéral, encadre les exigences applicables aux entités publiques de ses parties signataires. L'Organe d'appel a confirmé la prohibition des exigences de contenu local dans plusieurs rapports majeurs : Canada – Énergie renouvelable (DS412 et DS426, rapport adopté le 24 mai 2013), Inde – Cellules solaires (DS456, rapport adopté le 14 octobre 2016), et plus récemment États-Unis – Énergies renouvelables (DS510, rapport du panel adopté le 16 janvier 2019). L'article XX du GATT pourrait néanmoins être invoqué pour justifier des restrictions au titre de la protection de l'environnement (alinéa g) ou de l'ordre public (alinéa a), sous réserve du chapeau exigeant que les mesures ne soient ni arbitraires ni constitutives d'une restriction déguisée au commerce international. La paralysie de l'Organe d'appel depuis décembre 2019 fragilise toutefois l'effectivité du contentieux, palliée partiellement par l'« arrangement multipartite concernant une procédure arbitrale d'appel » (MPIA), conclu en avril 2020, auquel l'Union européenne et la Chine sont parties.

La légalité des contre-mesures chinoises au regard du droit international

La menace de « contre-mesures » formulée par Pékin doit être analysée à la lumière du droit international général et du droit du commerce. Les Articles de la Commission du droit international sur la responsabilité de l'État pour fait internationalement illicite, adoptés en 2001 et annexés à la résolution 56/83 de l'Assemblée générale du 12 décembre 2001, encadrent les contre-mesures à leurs articles 49 à 54 (proportionnalité, réversibilité, mesures préalables de notification). En droit du commerce, les représailles unilatérales sont en principe prohibées en dehors du cadre du Mémorandum d'accord sur le règlement des différends (article 23.1), comme l'a rappelé l'Organe d'appel dans le rapport États-Unis – Article 301 (DS152, rapport adopté le 27 janvier 2000). La Chine s'est dotée en juin 2021 d'une « loi anti-sanctions étrangères » et en 2024 d'un règlement précisant le régime des contre-mesures, qui permet à Pékin d'imposer des restrictions à l'exportation de matières premières stratégiques (gallium, germanium, terres rares), enjeu pour les chaînes de valeur européennes. L'Union européenne dispose, en miroir, du règlement (UE) 2023/2675 du 22 novembre 2023 instituant un instrument anti-coercition économique, qui permet à la Commission de proposer au Conseil des mesures de réponse en cas de coercition économique exercée par un État tiers.

La conditionnalité des aides d'État et la jurisprudence de la Cour de justice

Le futur dispositif repose largement sur la conditionnalité des aides publiques, ce qui mobilise les articles 107 et 108 du TFUE. L'encadrement temporaire de crise et de transition (CTCTF), prolongé par la communication de la Commission du 17 mars 2023 et révisé en mars 2024, autorise des dérogations aux règles ordinaires en faveur des secteurs stratégiques. La Cour de justice, dans son arrêt du 22 mars 1977, Iannelli c/ Meroni (C-74/76), avait déjà précisé l'articulation entre aides d'État et mesures d'effet équivalent. Plus récemment, dans l'arrêt du 16 juillet 2015, Commission c/ Pollmeier Massivholz, C-540/14 P, la Cour a confirmé l'étendue du contrôle exercé sur la conditionnalité des aides. Le Tribunal de l'Union, dans son ordonnance Ryanair du 17 février 2021 (T-238/20), a admis que la sélectivité des aides peut être justifiée par des objectifs d'intérêt général communautaire. La conditionnalité d'origine européenne dans l'octroi des aides, susceptible de constituer une discrimination au sens de l'article 18 du TFUE et une entrave au principe de libre circulation des marchandises (article 34 du TFUE), devra démontrer son adéquation à un objectif impérieux d'intérêt général et sa proportionnalité, conformément à la jurisprudence Cassis de Dijon (CJCE, 20 février 1979, Rewe-Zentral, C-120/78).

La dimension géopolitique et la mutation du droit du commerce international

Le projet européen traduit une tendance plus large à la « securitization » du commerce international, observable également dans l'Inflation Reduction Act américain du 16 août 2022 (qui a suscité des critiques européennes pour ses propres exigences de contenu local) et dans les politiques industrielles chinoises (« Made in China 2025 »). La CJUE, dans son arrêt du 19 décembre 2018, Berlusconi et Fininvest (C-219/17), a rappelé l'autonomie du droit de l'Union dans l'appréciation des intérêts essentiels de sécurité. L'article XXI du GATT (« exceptions concernant la sécurité ») fait l'objet d'une interprétation contentieuse depuis la décision du panel Russie – Trafic en transit (DS512, rapport du 5 avril 2019). La Cour de justice, dans son avis 2/15 du 16 mai 2017 sur l'accord de libre-échange UE-Singapour, a précisé les contours de la compétence commerciale exclusive de l'Union, étendant celle-ci aux investissements étrangers directs (article 207 du TFUE).

Enjeux pour les concours

Le candidat retiendra plusieurs strates juridiques. D'abord, le cadre de la politique industrielle européenne : articles 173, 114 et 122 du TFUE, règlement (UE) 2024/1735 du 13 juin 2024 (Net-Zero Industry Act), règlement (UE) 2024/1252 du 11 avril 2024 (Critical Raw Materials Act), et instruments de défense commerciale (règlement (UE) 2022/1031 du 23 juin 2022 sur l'IPI, règlement (UE) 2022/2560 du 14 décembre 2022 sur les subventions étrangères, règlement (UE) 2023/2675 du 22 novembre 2023 sur l'instrument anti-coercition). Ensuite, le cadre OMC : article III du GATT de 1994 (traitement national), article 3.1 b) de l'ASMC (prohibition des subventions liées au contenu local), Accord sur les marchés publics (AMP), article XX du GATT (exceptions générales) et article XXI (sécurité). Sur la jurisprudence OMC, les rapports Canada – Énergie renouvelable (DS412/426, 24 mai 2013) et Inde – Cellules solaires (DS456, 14 octobre 2016) sont à connaître, de même que le rapport États-Unis – Article 301 (DS152, 27 janvier 2000) sur les représailles unilatérales. Pour la jurisprudence de la CJUE : Cassis de Dijon (CJCE, 20 février 1979, C-120/78), Iannelli c/ Meroni (CJCE, 22 mars 1977, C-74/76), avis 2/15 du 16 mai 2017 sur les compétences commerciales, Royaume-Uni c/ Conseil (CJUE, 18 décembre 2014, C-81/13). Le candidat connaîtra également les Articles de la CDI sur la responsabilité de l'État (résolution 56/83 du 12 décembre 2001), notamment les articles 49 à 54 sur les contre-mesures. La maîtrise du Conseil constitutionnel sur la politique commerciale (décision n° 2017-749 DC du 31 juillet 2017, CETA) permet enfin de saisir l'articulation entre droit constitutionnel français et compétence exclusive de l'Union (article 3 § 1 e) du TFUE).