La stratégie congolaise du cobalt : vers un « OPEP des minerais critiques » et ses implications pour le droit international économique et la souveraineté industrielle européenne

La République démocratique du Congo (RDC), qui concentre environ 70 % de la production mondiale de cobalt, a franchi une nouvelle étape dans sa politique de reprise en main du marché de ce minerai critique utilisé dans les batteries des véhicules électriques. Après un embargo total sur les exportations décrété en février 2025, Kinshasa a institué par la décision n° 004/ARECOMS/2025 du 20 septembre 2025 un régime de quotas applicable à compter du 16 octobre 2025, plafonnant les exportations à 18 125 tonnes pour le dernier trimestre 2025 puis à 96 600 tonnes annuelles pour 2026 et 2027, dont 9 600 tonnes de « quotas stratégiques » gérés discrétionnairement par l'Autorité de régulation et de contrôle des marchés des substances minérales stratégiques (ARECOMS). Par décret pris en Conseil des ministres le 10 avril 2026, la RDC a institué une « Réserve stratégique des substances minérales stratégiques », dont la gestion est confiée à ARECOMS et qui habilite l'agence à acquérir, détenir et commercialiser des stocks physiques de cobalt, de germanium et de coltan. Selon Patrick Mpoyi Luabeya, président du conseil d'administration d'ARECOMS, la suspension initiale des exportations a permis de réduire significativement les stocks mondiaux et d'enrayer la chute des cours, le prix du cobalt hydroxyde ayant plus que doublé depuis le début de l'année 2025. Une circulaire adoptée fin mars 2026 a par ailleurs durci le dispositif en imposant un préfinancement de 10 % des redevances minières sous 48 heures et la péremption automatique des quotas mensuels non utilisés, réalloués au quota stratégique d'ARECOMS.

Le cadre juridique international : entre souveraineté minière et discipline OMC

La stratégie congolaise s'inscrit dans une tension classique du droit international économique. Le principe de souveraineté permanente sur les ressources naturelles, consacré par la résolution 1803 (XVII) de l'Assemblée générale des Nations unies du 14 décembre 1962, reconnaît aux États producteurs le droit de disposer librement de leurs richesses. Ce principe est corroboré par l'article 2 de la Charte des droits et devoirs économiques des États (résolution 3281 (XXIX) de 1974). Toutefois, en tant que membre de l'Organisation mondiale du commerce depuis 1997, la RDC est soumise aux disciplines de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT de 1994). L'article XI:1 du GATT prohibe en principe les restrictions quantitatives à l'exportation, sous réserve des exceptions prévues aux articles XI:2 (pénuries critiques de produits essentiels), XX (mesures nécessaires à la protection de ressources naturelles épuisables) et XXI (sécurité nationale). La jurisprudence de l'Organe d'appel de l'OMC, notamment dans les affaires Chine, Matières premières (DS394, DS395, DS398, 2012) et Chine, Terres rares (DS431, DS432, DS433, 2014), a une interprétation restrictive des exceptions à l'article XI, condamnant des restrictions chinoises à l'exportation au motif que les mesures ne satisfaisaient pas au critère de nécessité et au chapeau de l'article XX. Les quotas congolais pourraient à terme être contestés selon une logique comparable, même si aucune procédure n'a été engagée à ce jour.

Une logique cartellaire adaptée aux minerais critiques

La démarche de Kinshasa évoque ouvertement le modèle de l'Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP), constituée en 1960, qui fixe des quotas de production pour soutenir les cours. La RDC teste ici une version unilatérale de cette logique, en s'appuyant sur sa position quasi monopolistique et en coordonnant de manière informelle avec l'Indonésie (nickel) et le Zimbabwe (lithium). L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), dans un rapport de septembre 2025 sur les chaînes d'approvisionnement en matières premières critiques, relève que ces restrictions ont généré des effets domestiques positifs (incitation à la transformation locale, investissements en aval) mais au prix de tensions avec les partenaires commerciaux et d'un renforcement paradoxal de la position chinoise, dont les investisseurs dominent déjà l'amont minier congolais (le groupe CMOC, soutenu par CATL, capte à lui seul près de 36 % des quotas 2025). Cette logique reproduit une ambivalence structurelle : l'État producteur entend monter en gamme dans la chaîne de valeur, mais sa dépendance aux capitaux et aux capacités de raffinage chinois demeure prégnante, la RDC ne disposant d'aucune capacité active de raffinage du cobalt.

Les conséquences pour la souveraineté industrielle européenne et française

La contraction de l'offre congolaise fragilise la transition énergétique européenne. Le règlement (UE) 2024/1252 du 11 avril 2024, dit Critical Raw Materials Act, fixe à l'horizon 2030 des objectifs contraignants : 10 % d'extraction, 40 % de transformation et 25 % de recyclage des matières premières stratégiques au sein de l'Union, et un plafond de 65 % d'approvisionnement depuis un seul pays tiers. Le cobalt figure parmi les dix-sept matières premières stratégiques listées à l'annexe I. Ce règlement complète le règlement (UE) 2023/1542 du 12 juillet 2023 relatif aux batteries, qui impose des exigences de diligence raisonnable sur les chaînes d'approvisionnement. En droit français, le code minier (articles L. 121-1 et suivants) et la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte organisent le soutien aux projets miniers stratégiques, tandis que le Conseil constitutionnel a rappelé, dans sa décision n° 2013-346 QPC du 11 octobre 2013 Société Schuepbach Energy LLC, que le législateur peut restreindre l'exploitation minière pour des motifs d'intérêt général, notamment environnementaux. La Commission européenne a conclu en 2023 un partenariat stratégique avec la RDC sur les chaînes de valeur durables, mais sa portée demeure limitée face aux investissements chinois et à l'initiative américaine du Corridor de Lobito.

Les enjeux environnementaux et de développement durable

La politique congolaise se présente également comme un instrument de régulation éthique de la filière. L'extraction artisanale du cobalt dans le Katanga fait l'objet de critiques récurrentes pour le recours au travail des enfants et les atteintes environnementales. Le règlement (UE) 2017/821 du 17 mai 2017, dit « minerais de conflit », impose aux importateurs européens des obligations de diligence raisonnable inspirées du Guide OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d'approvisionnement responsables. La directive (UE) 2024/1760 du 13 juin 2024 sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité (dite CSDDD ou CS3D), qui s'inspire de la loi française n° 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre, étend ces exigences à l'ensemble des grandes entreprises européennes. La Cour de cassation a précisé la portée de la loi de 2017 dans un arrêt du 15 décembre 2021 (n° 21-11.882, affaire TotalEnergies Ouganda), en reconnaissant la compétence exclusive du tribunal judiciaire de Paris pour les actions fondées sur le devoir de vigilance. La réserve stratégique congolaise, si elle intègre des standards de traçabilité, pourrait paradoxalement faciliter le respect de ces obligations par les acheteurs européens.

Enjeux pour les concours

Les candidats doivent maîtriser plusieurs points structurants. Sur le plan du droit international économique, l'articulation entre le principe de souveraineté permanente sur les ressources naturelles (résolution 1803 (XVII) de 1962), l'article XI du GATT et les exceptions de l'article XX, éclairés par la jurisprudence OMC Chine, Matières premières (2012) et Chine, Terres rares (2014), constitue une référence incontournable. Sur le plan européen, le règlement (UE) 2024/1252 Critical Raw Materials Act du 11 avril 2024, le règlement (UE) 2023/1542 sur les batteries et la directive (UE) 2024/1760 sur le devoir de vigilance (CS3D) forment un triptyque essentiel. En droit français, la loi n° 2017-399 du 27 mars 2017 sur le devoir de vigilance, la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte et le code minier encadrent la souveraineté industrielle. La décision n° 2013-346 QPC du Conseil constitutionnel illustre la conciliation entre liberté d'entreprendre et intérêt général environnemental. L'angle analytique privilégié consiste à montrer comment la stratégie congolaise, en empruntant au modèle cartellaire de l'OPEP, interroge à la fois les règles multilatérales du commerce et les ambitions de souveraineté industrielle de l'Union européenne, dans un contexte de compétition sino-américaine accrue sur les minerais critiques.