Le découpage régional issu de la loi NOTRe à l'épreuve du vote alsacien : la pertinence des grandes régions et l'essor de la différenciation territoriale comme nouveau paradigme institutionnel

L'Assemblée nationale a adopté en première lecture, le mercredi 8 avril 2026, par 131 voix contre 100 et 12 abstentions, une proposition de loi transpartisane portée par la députée Brigitte Klinkert (Ensemble pour la République) et soutenue par Gabriel Attal, prévoyant la transformation de la Collectivité européenne d'Alsace (CEA) en une collectivité à statut particulier dénommée « Alsace », exerçant cumulativement les compétences départementales et régionales et sortant ainsi de la région Grand Est. Le texte, recentré au cours des débats sur la seule sortie alsacienne après avoir été initialement présenté comme une réforme de simplification du « millefeuille territorial », a réuni les voix du bloc central (divisé), des Républicains, du Rassemblement national et de l'UDR ciottiste, contre celles du Parti socialiste, des écologistes et de La France insoumise. L'entrée en vigueur est différée aux élections régionales de mars 2028, avec une période transitoire courant jusqu'au 31 décembre 2031. Un amendement écologiste prévoyant la consultation des électeurs alsaciens par voie référendaire a été adopté malgré les craintes de censure constitutionnelle. Le gouvernement, qui s'en est remis à la « sagesse » du Parlement, a souligné l'absence d'étude d'impact, d'avis du Conseil d'État et de saisine du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN). Les dix présidents de région, dont Franck Leroy pour le Grand Est, ont publié dans La Tribune une tribune commune dénonçant une « faute institutionnelle, politique et historique ». Le président de la CEA Frédéric Bierry chiffre à environ 100 millions d'euros par an les économies attendues de la fusion, à comparer aux 12 millions déjà réalisés lors de la fusion départementale de 2021. Le texte doit désormais être examiné par le Sénat, dont le président Gérard Larcher est réputé peu favorable, ce qui rend incertain son inscription à l'ordre du jour avant les sénatoriales de septembre 2026 et l'élection présidentielle de 2027.

Le découpage régional de 2015 : genèse et finalités d'une rationalisation contestée

La loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, complétée par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe), a réduit le nombre de régions métropolitaines de 22 à 13, dans une logique de constitution d'entités de taille européenne susceptibles de porter efficacement les compétences de développement économique, d'aménagement du territoire et de gestion des fonds structurels européens. La fusion de l'Alsace, de la Champagne-Ardenne et de la Lorraine au sein du Grand Est, effective au 1er janvier 2016, avait été particulièrement contestée, les défenseurs de l'identité alsacienne dénonçant la dilution d'un territoire singulier, doté d'un droit local hérité de la période de l'annexion allemande (1871-1918) et conservé par les lois du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

Le Conseil constitutionnel, saisi de la loi de délimitation, a validé le redécoupage par sa décision n° 2014-709 DC du 15 janvier 2015, jugeant que le législateur disposait d'une large marge d'appréciation pour fixer les limites territoriales des régions, dès lors qu'il ne portait pas une atteinte manifestement excessive à la libre administration garantie par l'article 72 alinéa 3 de la Constitution. Le juge constitutionnel a notamment écarté les griefs tirés de la méconnaissance des principes d'égalité et d'identité culturelle, considérant que la définition des limites régionales relève d'un choix d'opportunité politique non susceptible de contrôle approfondi. La loi NOTRe a parallèlement clarifié la répartition des compétences en supprimant la clause générale de compétence pour les régions et les départements (articles L. 4221-1 et L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales), au profit de blocs de compétences spécialisées.

L'architecture institutionnelle des collectivités territoriales et la place des statuts particuliers

L'article 72 alinéa 1er de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision du 28 mars 2003, énumère les catégories de collectivités territoriales : communes, départements, régions, collectivités à statut particulier et collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. Cette dernière catégorie, celle des collectivités à statut particulier, a connu un développement notable au cours des dernières années : Ville de Paris (loi n° 2017-257 du 28 février 2017), collectivité territoriale de Corse (loi NOTRe, articles 30 et suivants, fusionnant au 1er janvier 2018 la collectivité territoriale et les deux départements corses), collectivités uniques de Martinique et de Guyane (loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011), et Collectivité européenne d'Alsace (loi n° 2019-816 du 2 août 2019, issue de la fusion des conseils départementaux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin). Le Conseil constitutionnel, dès sa décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 sur le statut de la Corse, avait admis que le législateur pouvait créer une catégorie de collectivités territoriales ne comprenant qu'une seule unité, sous réserve du respect des principes constitutionnels.

La spécificité du dispositif alsacien adopté le 8 avril 2026 tient à ce qu'il combine la sortie d'une région existante (le Grand Est) et la création d'une collectivité à statut particulier dotée des compétences cumulées des départements et de la région, sur le modèle de la Corse mais sans mécanisme d'autonomie législative. Cette construction soulève la question de la cohérence du périmètre résiduel du Grand Est, qui se trouverait ramené à la Champagne-Ardenne et à la Lorraine, posant un problème évident de viabilité territoriale et de continuité des politiques publiques (transports, formation professionnelle, fonds européens).

La différenciation territoriale, nouveau paradigme institutionnel

Le vote alsacien s'inscrit dans le mouvement plus large de différenciation consacré par la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 dite « 3DS » (différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification), qui a introduit aux articles L. 1111-3-1 et suivants du CGCT un principe permettant aux collectivités d'exercer leurs compétences selon des modalités adaptées aux particularités locales, dans le respect du principe d'égalité. Le Conseil d'État, dans son étude annuelle de 2018 consacrée à la citoyenneté et dans son avis du 7 décembre 2017 sur la différenciation des compétences, avait reconnu la possibilité d'une telle différenciation, dès lors qu'elle reposait sur des différences de situation objectives ou sur un motif d'intérêt général. La jurisprudence du Conseil constitutionnel, notamment la décision n° 2003-474 DC du 17 juillet 2003 sur la loi de programme pour l'outre-mer, tend à admettre que des adaptations législatives peuvent être justifiées par les caractéristiques et contraintes particulières d'un territoire, sans rompre l'égalité républicaine.

Cette évolution marque un infléchissement notable du modèle français, traditionnellement attaché à l'uniformité républicaine héritée de la Révolution et de la loi du 22 décembre 1789 instituant les départements. Elle interroge la cohérence d'ensemble de l'architecture territoriale, alors même que le rapport public de la Cour des comptes sur les finances publiques locales souligne régulièrement la persistance d'un enchevêtrement de compétences entre communes, intercommunalités, départements et régions, peu lisible pour le citoyen et coûteux pour les finances publiques.

Procédure parlementaire et contraintes institutionnelles

Sur le plan procédural, le texte, déposé en proposition de loi (article 39 de la Constitution) et non en projet de loi, a échappé à l'obligation d'étude d'impact prévue par la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009, qui ne s'impose qu'aux projets gouvernementaux. Cette voie procédurale, déjà utilisée pour des réformes territoriales d'ampleur, soulève la question du contournement des garanties d'expertise préalable. La navette parlementaire (article 45 de la Constitution) implique désormais un examen au Sénat, dont le rôle spécifique dans la représentation des collectivités territoriales (article 24 alinéa 4) confère un poids particulier à sa position. En cas de désaccord persistant, une commission mixte paritaire pourra être convoquée, avec possibilité pour le gouvernement de donner le dernier mot à l'Assemblée nationale.

Enjeux pour les concours

Le candidat doit maîtriser le cadre textuel structurant : article 72 de la Constitution (catégories de collectivités, libre administration), article 72-1 (consultation et référendum local), article 24 alinéa 4 (rôle du Sénat comme représentant des collectivités), article 34 (compétence législative), article 39 (initiative législative), ainsi que les grandes lois de la décentralisation : loi du 2 mars 1982 (acte I), révision constitutionnelle du 28 mars 2003 et loi organique du 1er août 2003 (acte II), loi NOTRe du 7 août 2015 (acte III) et loi 3DS du 21 février 2022. Sur le plan jurisprudentiel, plusieurs décisions doivent être connues : Conseil constitutionnel, décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991 (Corse, possibilité d'une catégorie unipersonnelle), n° 2003-482 DC du 30 juillet 2003 (référendum local), n° 2014-709 DC du 15 janvier 2015 (validation du redécoupage régional), n° 2019-787 DC du 25 juillet 2019 (CEA). Deux idées-forces structurent l'analyse. D'une part, le vote alsacien révèle la fragilité du compromis territorial issu de la loi NOTRe et pose la question de la viabilité d'un modèle de grandes régions imposé sans véritable concertation locale ; les motivations identitaires, économiques et politiques s'entremêlent pour remettre en cause un découpage à peine âgé de dix ans. D'autre part, la création envisagée d'une collectivité « Alsace » illustre l'essor du paradigme de la différenciation territoriale, qui rompt progressivement avec l'uniformité républicaine sans pour autant remettre en cause le caractère unitaire de l'État (article 1er de la Constitution). Cette dynamique pose en filigrane la question, plus large, de la lisibilité du millefeuille territorial français et de la cohérence d'un modèle décentralisé qui se complexifie au gré des particularismes locaux, alors que les rapports successifs de la Cour des comptes plaident pour une simplification d'ensemble.