La menace de dissolution du Conseil départemental de l'Ordre des médecins de Paris : contrôle de l'État sur les ordres professionnels, responsabilité disciplinaire et crise de gouvernance des organismes chargés d'une mission de service public

Le 31 mars 2026, la ministre de la Santé Stéphanie Rist a annoncé une série de mesures inédites à l'encontre des instances ordinales de santé, à la suite d'un rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) rendu public progressivement depuis le 18 mars 2026. L'IGF avait conduit, à l'automne 2025, une mission de vérification auprès des ordres des médecins, des chirurgiens-dentistes et des pharmaciens. Ses conclusions, d'une sévérité exceptionnelle, font état de faits « susceptibles de constituer des infractions pénales », ce qui a conduit le service d'inspection à saisir la procureure de la République de Paris sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale. Le communiqué du ministère détaille des irrégularités majeures : indemnités et défraiements insuffisamment justifiés, dépenses élevées et mal contrôlées, manquements aux règles de la commande publique, ainsi que des défaillances graves dans l'exercice des missions disciplinaires. S'agissant du seul Conseil départemental de l'Ordre des médecins de Paris (CDOM 75), qui regroupe 28 000 médecins inscrits au tableau, l'IGF a relevé des situations particulièrement alarmantes : un médecin condamné définitivement en 2025 pour détention d'images pédopornographiques reste inscrit à l'Ordre, le taux de transmission des plaintes à la chambre disciplinaire a chuté de près de dix points entre 2021 et 2025, et le délai moyen entre l'enregistrement d'une plainte et la conciliation a augmenté de 44 % sur la même période. À l'échelle nationale, le rapport évoque l'affaire du chirurgien Joël Le Scouarnec, condamné en 2025 pour viols et agressions sexuelles sur 299 victimes, alors qu'une condamnation pour pédopornographie datant de 2005 n'avait entraîné aucune sanction ordinale effective. Face à ces constats, la ministre a demandé au Conseil national de l'Ordre des médecins (CNOM) d'examiner si les conditions permettant la dissolution du CDOM de Paris sont réunies. Si tel est le cas, le CNOM devra saisir le directeur général de l'Agence régionale de santé Île-de-France. Un plan d'action sous l'égide de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) est prévu à compter de mai 2026. Le budget annuel de l'Ordre des médecins s'élève à 111 millions d'euros, financé par la cotisation obligatoire de 341 000 médecins.

La nature juridique des ordres professionnels : organismes privés chargés d'une mission de service public

Les ordres professionnels de santé constituent une catégorie particulière d'organismes en droit administratif français. Ils ne sont ni des établissements publics ni de simples associations de droit privé. La jurisprudence du Conseil d'État les qualifie de personnes morales de droit privé investies d'une mission de service public, ce qui emporte des conséquences déterminantes sur le régime juridique qui leur est applicable. Le Conseil d'État a ainsi reconnu que les actes pris par les ordres professionnels dans l'exercice de leurs prérogatives de puissance publique constituent des actes administratifs susceptibles de recours devant le juge administratif. L'Ordre des médecins est régi par les articles L. 4121-1 et suivants du code de la santé publique. Il est chargé, aux termes de ces dispositions, de maintenir les principes de moralité, de probité, de compétence et de dévouement indispensables à l'exercice de la médecine, d'assurer la défense de l'honneur et de l'indépendance de la profession, ainsi que d'observer l'entraide entre médecins et de veiller à leur respect du code de déontologie. Cette dualité de nature, combinant statut privé et mission publique, explique que le contrôle de l'État sur ces organismes soit à la fois possible et nécessaire, mais également encadré par des garanties procédurales strictes.

Le cadre juridique de la dissolution d'un conseil départemental de l'Ordre des médecins

La procédure de dissolution d'un conseil de l'Ordre est prévue à l'article L. 4132-9 du code de la santé publique. Aux termes de ces dispositions, si un conseil départemental ou régional de l'Ordre ne satisfait pas aux obligations qui lui sont imposées, ou en cas de faute grave, le conseil national peut prononcer sa dissolution et nommer une délégation chargée d'exercer ses attributions jusqu'à l'élection d'un nouveau conseil. Le directeur général de l'Agence régionale de santé dispose également d'un pouvoir d'intervention dans ce cadre. La procédure engagée par la ministre Rist s'inscrit précisément dans ce dispositif : elle consiste à demander au CNOM de vérifier si les conditions légales de la dissolution sont réunies, avant de saisir le directeur général de l'ARS Île-de-France. Il s'agit d'une procédure rarissime dans l'histoire ordinale française, ce qui explique la portée symbolique et institutionnelle de la démarche. Par ailleurs, les élections ordinales du CDOM de Paris ont elle-mêmes été marquées par une instabilité chronique : les élections du 11 février et du 20 octobre 2024 ont été annulées par deux décisions successives du tribunal administratif de Paris, et une nouvelle élection organisée le 21 septembre 2025 fait encore l'objet d'un recours contentieux.

Le contrôle de l'État sur les ordres professionnels : tutelle, inspection et responsabilité pénale

La crise ordinale en cours illustre les différents mécanismes par lesquels l'État exerce son contrôle sur les organismes privés chargés d'une mission de service public. En premier lieu, le contrôle administratif s'exerce notamment par la voie de l'inspection. L'IGF, corps d'inspection interministérielle relevant du ministère chargé des finances, est compétente pour conduire des missions auprès de tout organisme bénéficiant de financements contraints ou exerçant des missions d'intérêt général. En second lieu, le signalement au procureur de la République sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale constitue l'expression d'une obligation légale pesant sur tout fonctionnaire ou agent public qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit. Cette saisine ouvre la voie à des poursuites pénales à l'encontre des responsables ordinaux à titre personnel. En troisième lieu, le contrôle de légalité des élections ordinales par le juge administratif illustre la soumission des ordres professionnels au droit public dans l'exercice de leurs attributions. La Cour des comptes avait déjà, dans un rapport de 2019, formulé des observations sévères sur la gestion des ordres de santé et recommandé des réformes de gouvernance, sans que celles-ci aient été pleinement mises en oeuvre dans les délais impartis.

La défaillance disciplinaire ordinale et la protection des patients : une obligation de résultat méconnue

L'un des volets les plus graves du rapport de l'IGF concerne la fonction disciplinaire des ordres professionnels, qui constitue pourtant le coeur de leur mission de protection de la santé publique. Le code de la santé publique confie aux chambres disciplinaires de première instance et à la chambre disciplinaire nationale le soin de sanctionner les manquements aux règles déontologiques. Ces juridictions ordinales exercent une compétence distincte de celle du juge pénal : elles peuvent prononcer des sanctions allant de l'avertissement à la radiation du tableau, sans préjudice des sanctions pénales. Or le rapport de l'IGF démontre que cette fonction disciplinaire a été exercée de façon gravement déficiente à Paris : non-transmission de plaintes dans les délais légaux, absence de suites données à des condamnations pénales pour des faits graves, maintien au tableau de médecins condamnés pour des infractions sexuelles. Ces manquements exposent l'Ordre à une mise en cause de sa responsabilité, y compris devant le juge administratif, au titre des carences fautives dans l'exercice d'une mission de police administrative spéciale. La jurisprudence du Conseil d'État reconnaît en effet la possibilité d'engager la responsabilité des personnes publiques ou des organismes investis de prérogatives de puissance publique pour abstention fautive dans l'exercice de leurs missions.

Enjeux pour les concours

Cette actualité est d'une richesse particulière pour les candidats aux concours de la fonction publique, notamment dans les filières administrative et sociale.

Premièrement, la qualification juridique des ordres professionnels est un classique de droit administratif. Les candidats doivent maîtriser la distinction entre établissement public, organisme privé chargé d'une mission de service public et personne morale de droit privé. Les actes pris dans l'exercice de prérogatives de puissance publique relèvent du juge administratif, quand bien même l'organisme est de droit privé : c'est le critère matériel de compétence de la juridiction administrative. Référence : articles L. 4121-1 et suivants du code de la santé publique.

Deuxièmement, la procédure de dissolution d'un conseil de l'Ordre (article L. 4132-9 du code de la santé publique) illustre le contrôle hiérarchique interne au système ordinal et l'intervention de l'État via les ARS. Les candidats doivent connaître l'architecture institutionnelle des ordres : conseil national, conseils régionaux, conseils départementaux, chambres disciplinaires.

Troisièmement, l'article 40 du code de procédure pénale, qui impose à tout fonctionnaire ou agent public de signaler les infractions dont il a connaissance dans l'exercice de ses fonctions, est une référence incontournable en droit public et en déontologie de la fonction publique.

Quatrièmement, la question de la responsabilité des organismes chargés d'une mission de service public pour carence fautive dans l'exercice de leurs attributions de police administrative est un thème récurrent en contentieux administratif. Les candidats doivent articuler cette notion avec celle de la protection des libertés fondamentales et de la sécurité des personnes.

Références clés à retenir : articles L. 4121-1 et L. 4132-9 du code de la santé publique ; article 40 du code de procédure pénale ; rapport de la Cour des comptes sur les ordres professionnels de santé (2019) ; notion d'organisme privé chargé d'une mission de service public (jurisprudence du Conseil d'État) ; rôle de l'IGF et de l'IGAS dans le contrôle des organismes bénéficiant de financements obligatoires.