Le canal de Panama au cœur de la rivalité sino-américaine : souveraineté étatique sur les infrastructures stratégiques et droit international des espaces maritimes
Le 29 janvier 2026, la Cour suprême du Panama, statuant à l'unanimité de ses neuf juges, a déclaré inconstitutionnel le contrat de concession signé entre l'État panaméen et Panama Ports Company (PPC), filiale du conglomérat hongkongais CK Hutchison Holdings, qui exploitait depuis 1997 les ports de Balboa (côté Pacifique) et de Cristobal (côté Atlantique), aux deux entrées du canal interocéanique. Cette décision intervient après plus d'un an de procédure et s'inscrit dans un contexte de pression américaine soutenue : le président Donald Trump avait, dès la campagne présidentielle de 2024 puis depuis sa prise de fonction en janvier 2025, dénoncé une supposée « emprise chinoise » sur le canal et évoqué publiquement la perspective d'une reprise de contrôle. CK Hutchison avait initialement accepté en mars 2025 de céder ses concessions à un consortium mené par le fonds américain BlackRock et le groupe italo-suisse MSC, opération aujourd'hui en cours de restructuration et contestée par Pékin, qui a évoqué la participation potentielle de Cosco Shipping. À la suite du verdict de janvier 2026, des tensions sont apparues : selon les données publiques de l'organisation régionale Tokyo MOU, sur 124 navires retenus dans les ports chinois pour inspection au mois de mars 2026, 92 (soit près de 75 %) battaient pavillon panaméen, contre une proportion d'environ 30 à 40 % au cours des deux mois précédents. Le 2 avril 2026, le secrétaire d'État américain Marco Rubio a dénoncé un « comportement d'intimidation » de la Chine envers des navires panaméens engagés dans un commerce licite, ce que le ministère chinois des Affaires étrangères, par la voix de sa porte-parole Mao Ning, a catégoriquement rejeté le 4 avril, dénonçant des « affirmations totalement infondées » révélatrices de « l'intention américaine de dominer le canal ». CK Hutchison a, parallèlement, engagé une procédure d'arbitrage international contre la République de Panama, réclamant plus de 2 milliards de dollars de dommages et intérêts pour saisie illégale de biens.
Le statut juridique du canal de Panama : du traité Hay-Bunau-Varilla aux traités Torrijos-Carter
Le régime juridique du canal repose principalement sur les traités signés le 7 septembre 1977 entre les États-Unis et la République de Panama, dits traités Torrijos-Carter, qui ont mis fin au régime issu du traité Hay-Bunau-Varilla du 18 novembre 1903. Deux instruments sont ici déterminants : le traité concernant le canal de Panama, qui a organisé le transfert de la souveraineté et de l'administration du canal à Panama, effectif au 31 décembre 1999 ; et le traité concernant la neutralité permanente du canal et son fonctionnement, qui consacre la neutralité de la voie d'eau et garantit le passage à tous les navires de toutes les nations dans des conditions d'égalité. Ce second traité revêt une importance particulière en ce qu'il prohibe toute discrimination dans le tarif des péages et l'usage du canal, sous réserve des prérogatives reconnues aux États-Unis pour défendre la neutralité (clause d'intervention prévue à l'article IV, source de débats doctrinaux récurrents). La constitution panaméenne, telle que modifiée en 1994, place le canal sous l'administration d'une autorité publique autonome, l'Autorité du canal de Panama (ACP), et garantit la souveraineté nationale sur cette infrastructure. La décision de la Cour suprême du 29 janvier 2026 s'inscrit dans cette logique de souveraineté en jugeant qu'un contrat de concession à durée prolongée, attribué sans procédure ouverte adéquate, méconnaissait les exigences constitutionnelles de transparence et de bonne gestion du patrimoine public.
La souveraineté étatique sur les infrastructures stratégiques en droit international public
La capacité d'un État à reprendre le contrôle d'une infrastructure stratégique relève du principe de souveraineté permanente sur les ressources naturelles et économiques, consacré par la résolution 1803 (XVII) de l'Assemblée générale des Nations Unies du 14 décembre 1962. Ce principe, érigé en règle de droit international coutumier, autorise un État à reconsidérer les concessions accordées à des opérateurs étrangers, sous réserve du respect du droit international en matière d'expropriation : l'opération doit poursuivre un motif d'utilité publique, être non discriminatoire et donner lieu à une indemnisation prompte, adéquate et effective (formule dite Hull, contestée mais largement reconnue dans la pratique conventionnelle). La Cour internationale de justice, dans son arrêt du 24 mai 2007, Ahmadou Sadio Diallo (République de Guinée c/ République démocratique du Congo), a précisé les contours de la protection diplomatique en matière d'investissement. Les contentieux en matière d'investissements internationaux sont aujourd'hui traités principalement par voie d'arbitrage, dans le cadre de la Convention de Washington du 18 mars 1965 instituant le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI), même si Panama ne fait pas partie de cette convention, ce qui oriente le contentieux engagé par CK Hutchison vers d'autres mécanismes (arbitrage commercial international, arbitrage CNUDCI sur le fondement éventuel d'un traité bilatéral d'investissement).
Le régime juridique du pavillon et la liberté de navigation
Les détentions de navires panaméens dans les ports chinois soulèvent des questions au regard du droit international maritime. La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 (CNUDM), entrée en vigueur le 16 novembre 1994 et ratifiée tant par la Chine que par le Panama, consacre à son article 91 la compétence exclusive de l'État du pavillon pour fixer les conditions d'attribution de sa nationalité aux navires (« lien substantiel »), et garantit à son article 87 la liberté de la haute mer. Toutefois, lorsqu'un navire entre dans un port étranger, il se soumet à la juridiction de l'État du port (port State control), comme l'organise le mémorandum d'entente de Tokyo de 1993 (Tokyo MOU) auquel adhèrent 22 autorités maritimes de la région Asie-Pacifique. Le contrôle exercé par l'État du port doit cependant respecter les principes de non-discrimination et de proportionnalité ; un usage à des fins discriminatoires ou de représailles politiques pourrait s'analyser comme une mesure incompatible avec les engagements multilatéraux du commerce international, en particulier l'article V du GATT 1994 sur la liberté de transit et l'article XI sur l'élimination générale des restrictions quantitatives. La Chine et les États-Unis sont membres de l'Organisation mondiale du commerce, dont le mécanisme de règlement des différends (Mémorandum d'accord du 15 avril 1994) demeure compétent, en dépit des difficultés actuelles de fonctionnement de l'Organe d'appel.
La rivalité sino-américaine et la doctrine émergente de la sécurité économique
Le canal de Panama, qui voit transiter environ 6 % du commerce maritime mondial et plus de 40 % du trafic de conteneurs des États-Unis, constitue un bien public mondial dont le contrôle revêt une dimension géostratégique. La rivalité sino-américaine s'inscrit dans un mouvement plus large de redéfinition du droit international économique autour de la notion de « sécurité économique », illustrée par l'Inflation Reduction Act américain du 16 août 2022, par la stratégie européenne de sécurité économique présentée par la Commission le 20 juin 2023, ainsi que par les mesures de filtrage des investissements étrangers, dont le règlement (UE) 2019/452 du 19 mars 2019 établissant un cadre pour le filtrage des investissements directs étrangers dans l'Union. Le doublement, depuis 2018, des contrôles à l'export américains sur les semi-conducteurs et les composants critiques destinés à la Chine illustre la même logique. La pression américaine sur Panama doit être également lue à l'aune des traités Torrijos-Carter, qui n'ouvrent pas, à proprement parler, de droit unilatéral d'intervention militaire au-delà de la clause de neutralité, comme l'a souligné la doctrine majoritaire.
Enjeux pour les concours
Les candidats doivent maîtriser les fondements juridiques du statut du canal de Panama (traités Torrijos-Carter du 7 septembre 1977, traité de neutralité permanente, transfert de souveraineté effectif au 31 décembre 1999) et le principe de souveraineté permanente sur les ressources et infrastructures économiques (résolution AGNU 1803 (XVII) du 14 décembre 1962). En matière de droit de la mer, les références à connaître sont les articles 87 (liberté de la haute mer), 91 (nationalité des navires) et 92 (statut du pavillon) de la CNUDM du 10 décembre 1982, ainsi que le mémorandum de Tokyo de 1993 sur le contrôle par l'État du port. Sur le contentieux des investissements, il convient de citer la Convention de Washington du 18 mars 1965 instituant le CIRDI et l'arrêt de la CIJ du 24 mai 2007, Ahmadou Sadio Diallo. En matière de droit international économique, les articles V et XI du GATT 1994 ainsi que le Mémorandum d'accord de l'OMC du 15 avril 1994 sur le règlement des différends sont des références centrales. Au plan européen, le règlement (UE) 2019/452 du 19 mars 2019 sur le filtrage des investissements directs étrangers illustre l'émergence d'une doctrine de sécurité économique. Le sujet permet de croiser politique économique (compétition sino-américaine pour les routes commerciales maritimes mondiales, sécurisation des chaînes d'approvisionnement) et droit international public (souveraineté étatique sur les infrastructures stratégiques, liberté de transit, contrôle par l'État du port et limites des représailles économiques au regard du droit de l'OMC).