Les valeurs fondamentales de la fonction publique : du triptyque républicain aux exigences déontologiques

Les agents publics exercent leurs missions dans un cadre de valeurs qui structure l'ensemble de l'action administrative. Ces valeurs, longtemps implicites, ont été progressivement consacrées par le législateur, notamment par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, puis codifiées dans le Code général de la fonction publique (CGFP) entré en vigueur le 1er mars 2022. Comprendre ces valeurs suppose de distinguer celles héritées de la tradition républicaine de celles apparues plus récemment sous l'effet des mutations de la gestion publique.

Les valeurs républicaines traditionnelles

Le socle axiologique de la fonction publique française repose sur la devise républicaine : liberté, égalité, fraternité. Ces principes irriguent tant les rapports entre l'administration et ses agents que les relations entre le service public et ses usagers.

La liberté d'opinion des fonctionnaires est un principe fondamental. L'article L. 111-1 du CGFP (anciennement article 6 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) garantit qu'aucune distinction ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses. Le Conseil d'État a très tôt consacré cette liberté (CE, 28 mai 1954, Barel), en jugeant illégal le refus d'admettre un candidat à un concours en raison de ses opinions politiques. Cette liberté doit toutefois se concilier avec l'obligation de neutralité et le devoir de réserve, qui imposent à l'agent de ne pas manifester ses convictions dans l'exercice de ses fonctions.

L'égalité se décline sous plusieurs formes. L'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 pose le principe de l'égal accès aux emplois publics, fondé sur les seules « vertus et talents ». Ce principe se traduit concrètement par la règle du concours comme mode normal de recrutement dans la fonction publique. L'égalité concerne également les usagers du service public : le principe d'égalité devant le service public, dégagé par le Conseil d'État (CE, Sect., 9 mars 1951, Société des concerts du Conservatoire), impose que les usagers placés dans une situation identique soient traités de manière identique. Le Conseil constitutionnel a par ailleurs érigé le principe d'égalité devant le service public en principe à valeur constitutionnelle (CC, décision n° 79-107 DC du 12 juillet 1979).

La fraternité, reconnue comme principe à valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel (CC, décision n° 2018-717/718 QPC du 6 juillet 2018), se manifeste dans la fonction publique par la lutte contre les discriminations et par les mesures de solidarité en faveur des personnes en situation de handicap ou de précarité. L'obligation d'emploi de travailleurs handicapés à hauteur de 6 % de l'effectif, prévue par la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 et renforcée par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005, illustre cette dimension de fraternité dans la gestion publique.

Les valeurs émergentes liées à la modernisation de l'action publique

Au-delà des valeurs républicaines classiques, de nouvelles exigences se sont imposées dans la fonction publique, reflet des transformations de la gestion publique.

La légalité constitue le fondement même de l'action de l'agent public dans un État de droit. L'administration est soumise au principe de légalité, c'est-à-dire au respect de la hiérarchie des normes. Cette exigence se traduit notamment par le formalisme encadrant les marchés publics (Code de la commande publique) ou les procédures disciplinaires, garanties essentielles contre l'arbitraire.

L'efficacité et l'efficience de l'action publique sont devenues des exigences centrales. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 a marqué un tournant en introduisant une logique de performance dans la gestion publique, avec des programmes assortis d'objectifs et d'indicateurs. L'évaluation professionnelle des agents, généralisée par le décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010 et substituée à la notation, s'inscrit dans cette logique : les agents sont désormais évalués sur la réalisation d'objectifs fixés dans le cadre d'un entretien professionnel annuel.

La déontologie a fait l'objet d'une consécration législative majeure avec la loi du 20 avril 2016, qui a inscrit dans le statut général les obligations de dignité, d'impartialité, d'intégrité, de probité et de laïcité. L'article L. 121-1 du CGFP dispose que le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité. L'article L. 121-2 consacre l'obligation de neutralité et le respect du principe de laïcité. La création de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) par la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013, puis le renforcement du rôle des référents déontologues par la loi de 2016, témoignent de l'importance croissante accordée à ces questions.

À retenir

• Les valeurs de la fonction publique reposent sur le triptyque républicain (liberté, égalité, fraternité) complété par des exigences modernes de légalité, d'efficacité et de déontologie.
• La liberté d'opinion des fonctionnaires est garantie mais encadrée par les obligations de neutralité et de réserve.
• Le principe d'égalité se traduit par l'accès aux emplois publics par concours et l'égalité de traitement des usagers.
• La loi du 20 avril 2016 a consacré législativement les obligations de dignité, d'impartialité, d'intégrité, de probité et de laïcité.
• L'évaluation professionnelle fondée sur des objectifs traduit l'exigence croissante d'efficacité dans la gestion publique.