Le service public : notion, fonctions et principes directeurs

Le service public est une notion cardinale du droit administratif français, qualifiée par Gaston Jèze de « pierre angulaire du droit administratif ». Notion à la fois fonctionnelle et organique, elle a connu de profondes évolutions au fil du temps, sous l'effet conjugué de l'extension des missions de l'État et de l'influence du droit de l'Union européenne.

Définition et double acception du service public

La notion de service public recouvre deux dimensions complémentaires. Au sens fonctionnel, le service public désigne une activité d'intérêt général, c'est-à-dire une activité considérée comme devant être assurée ou contrôlée par la collectivité parce qu'elle répond à un besoin d'intérêt général que l'initiative privée ne peut satisfaire de manière satisfaisante. Au sens organique, le service public désigne l'ensemble des organismes, publics ou privés, chargés d'assurer cette mission sous le contrôle d'une personne publique.

La qualification de service public a des conséquences juridiques importantes : elle entraîne l'application d'un régime juridique spécifique, dérogatoire du droit commun, justifié par la poursuite de l'intérêt général. Le Conseil d'État a posé les critères d'identification du service public dans sa jurisprudence classique. L'arrêt CE, Sect., 28 juin 1963, Narcy a dégagé trois critères : une mission d'intérêt général, un contrôle de l'administration, et des prérogatives de puissance publique. Ces critères ont été assouplis par l'arrêt CE, Sect., 22 février 2007, APREI (Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés), qui a admis qu'un organisme privé puisse gérer un service public même en l'absence de prérogatives de puissance publique, dès lors qu'un faisceau d'indices le démontre.

Les grandes catégories de service public

Le service public assure quatre grandes fonctions qui correspondent aux missions fondamentales de la puissance publique.

Les fonctions de souveraineté et de régulation comprennent la défense nationale, la justice, la police, la diplomatie et la régulation économique. Ces missions sont exercées dans le cadre de services publics administratifs (SPA) et ne peuvent être déléguées à des personnes privées, conformément au principe posé par le Conseil constitutionnel (CC, décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003).

Les fonctions de protection sociale et sanitaire englobent les hôpitaux publics, la sécurité sociale, l'aide sociale et la protection de la santé publique. Le service public hospitalier a fait l'objet de profondes réformes, notamment avec la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 (loi HPST) puis la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.

Les fonctions d'éducation et de culture incluent l'enseignement public, la recherche scientifique, les musées nationaux et les bibliothèques. Le service public de l'éducation nationale est régi par le Code de l'éducation et constitue l'un des plus grands services publics en termes d'effectifs.

Les fonctions d'activité économique couvrent les services publics industriels et commerciaux (SPIC), tels que la distribution d'eau, l'assainissement, les transports publics et la production d'énergie. La distinction SPA/SPIC, issue de la jurisprudence du Tribunal des conflits (TC, 22 janvier 1921, Société commerciale de l'Ouest africain, dit Bac d'Eloka), détermine le régime juridique applicable, le SPIC étant soumis pour l'essentiel au droit privé.

Les trois lois du service public (lois de Rolland)

Louis Rolland a systématisé les principes fondamentaux régissant le fonctionnement du service public, communément appelés « lois de Rolland ». Ces principes ont valeur constitutionnelle ou législative et s'imposent à l'ensemble des services publics.

Le principe de continuité impose que le service public fonctionne de manière régulière et sans interruption, afin de répondre en permanence aux besoins d'intérêt général. Le Conseil constitutionnel a érigé la continuité du service public en principe à valeur constitutionnelle (CC, décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979). Ce principe doit se concilier avec le droit de grève, également reconnu par le Préambule de la Constitution de 1946. Le législateur a organisé cette conciliation par le biais du service minimum dans certains secteurs, comme les transports publics (loi n° 2007-1224 du 21 août 2007) ou l'accueil dans les écoles (loi n° 2008-790 du 20 août 2008).

Le principe d'égalité devant le service public, dégagé par la jurisprudence (CE, Sect., 9 mars 1951, Société des concerts du Conservatoire) et consacré par le Conseil constitutionnel, exige que les usagers placés dans une situation identique soient traités de manière identique. Ce principe n'interdit pas toute différence de traitement : le Conseil d'État admet que des différences de situation objectives ou des motifs d'intérêt général puissent justifier des traitements différenciés (CE, Sect., 10 mai 1974, Denoyez et Chorques).

Le principe de mutabilité (ou adaptabilité) signifie que le service public doit évoluer pour s'adapter aux changements de la société et aux besoins nouveaux des usagers. Ce principe justifie que l'administration puisse modifier unilatéralement les conditions d'organisation et de fonctionnement du service, sans que les usagers puissent se prévaloir de droits acquis au maintien du service en l'état (CE, 27 janvier 1961, Vannier).

L'influence du droit de l'Union européenne

Le droit de l'Union européenne ne connaît pas la notion de service public telle qu'elle est entendue en droit français. Le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) utilise les concepts de services d'intérêt économique général (SIEG), soumis aux règles de concurrence sous réserve de ne pas faire échec à l'accomplissement de leur mission (article 106 § 2 TFUE), et de services d'intérêt général (SIG), notion plus large englobant les services non économiques. Le protocole n° 26 annexé au Traité de Lisbonne (2007) reconnaît le rôle essentiel et le large pouvoir discrétionnaire des autorités nationales pour fournir, faire exécuter et organiser les services d'intérêt économique général. Cette coexistence de cadres conceptuels a conduit à l'ouverture à la concurrence de nombreux services publics en réseau (télécommunications, énergie, transports ferroviaires), transformant profondément le paysage du service public français.

À retenir

• Le service public se définit comme une activité d'intérêt général assurée ou contrôlée par une personne publique (double sens fonctionnel et organique).
• Les « lois de Rolland » (continuité, égalité, mutabilité) constituent les principes fondamentaux du service public.
• La continuité du service public est un principe à valeur constitutionnelle qui doit se concilier avec le droit de grève.
• La distinction SPA/SPIC, née de la jurisprudence Bac d'Eloka (TC, 1921), détermine le régime juridique applicable.
• Le droit de l'Union européenne substitue à la notion de service public celles de SIEG et de SIG, ce qui a conduit à l'ouverture à la concurrence de nombreux services publics en réseau.