La querelle Retailleau-Macron sur la politique algérienne : domaine réservé présidentiel, instrumentalisation préélectorale et fracture entre macronisme et droite gaulliste à un an de la présidentielle

Le mercredi 29 avril 2026, Bruno Retailleau, sénateur de la Vendée, président des Républicains et désormais candidat déclaré à l'élection présidentielle de 2027 après son investiture par les adhérents de son parti, a adressé à Emmanuel Macron une lettre publique d'une rare virulence, révélée par Le Figaro. Cette missive répond aux propos tenus la veille par le chef de l'État lors d'un déplacement en Ariège, dans un hôpital où il défendait l'ouverture du recrutement de médecins étrangers et qualifiait de « mabouls » ceux « qui expliquent qu'il faudrait se fâcher avec l'Algérie ». Bruno Retailleau, qui avait engagé en tant que ministre de l'Intérieur dans les gouvernements Barnier puis Bayrou (entre septembre 2024 et octobre 2025) un bras de fer assumé avec Alger, autour notamment de la détention de l'écrivain Boualem Sansal et de la dénonciation des accords du 27 décembre 1968, écrit dans sa lettre que « les Français favorables à une politique de fermeté envers le gouvernement algérien ne sont pas des "mabouls" mais simplement des Français qui exigent que la France soit respectée ». Il y reproche au président de la République sa « faiblesse », sa « forme de dépendance » à l'égard d'Alger, l'échec selon lui de la politique de « réconciliation » inaugurée en 2017, et son refus d'« actionner le levier des visas » à l'encontre des États qui refusent de réadmettre leurs ressortissants en situation irrégulière. La lettre dresse une liste systématique des divergences entre les deux hommes : accords de 1968, visas, lutte contre l'immigration irrégulière, mémoire historique. Cet épisode illustre la fracture persistante au sein de l'exécutif et de la classe politique sur la conduite des relations franco-algériennes, à un an du premier tour de la présidentielle prévu en avril 2027.

Le rôle constitutionnel du Président de la République dans la conduite de la politique étrangère

Aux termes de l'article 5 de la Constitution du 4 octobre 1958, le Président de la République « veille au respect de la Constitution » et « assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'État ». Il est « le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités ». L'article 52 lui confère expressément le pouvoir de négocier et ratifier les traités, et lui réserve l'information sur toute négociation tendant à la conclusion d'un accord international non soumis à ratification. L'article 14 de la Constitution prévoit qu'il accrédite les ambassadeurs et envoyés extraordinaires auprès des puissances étrangères, et que les ambassadeurs et envoyés extraordinaires des puissances étrangères sont accrédités auprès de lui. Cette concentration de prérogatives diplomatiques entre les mains du chef de l'État a donné naissance à la notion politique, et non juridique, de « domaine réservé », formulée pour la première fois par Jacques Chaban-Delmas lors des assises de l'UNR à Bordeaux le 15 novembre 1959. Le Conseil constitutionnel n'a jamais consacré juridiquement cette notion, et la doctrine majoritaire (Olivier Beaud, Pierre Avril, Bertrand Mathieu) souligne que la Constitution organise plutôt un partage des compétences en matière de politique étrangère entre le Président, le Premier ministre (article 21, qui dirige l'action du Gouvernement) et le ministre des Affaires étrangères, ainsi que le Parlement (article 53 sur l'autorisation de ratification des traités les plus importants).

Les limites du domaine réservé : un partage de compétences en pratique constitutionnelle

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 70-39 DC du 19 juin 1970 relative à la signature du traité de Luxembourg du 22 avril 1970, et plus encore dans sa décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992, Maastricht I, a clarifié l'exigence de respect des compétences constitutionnelles dans la conduite des relations extérieures. La pratique des cohabitations (1986-1988, 1993-1995, 1997-2002) a démontré que le « domaine réservé » constitue une coutume politique, sujette à inflexions selon la configuration partisane. Le Conseil d'État a, pour sa part, consacré dans son arrêt d'Assemblée du 9 juillet 2010, Mme Cheriet-Benseghir, n° 317747, l'applicabilité directe de certains accords internationaux, en l'occurrence l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 modifié, dont il a admis l'opposabilité en raison du respect par l'Algérie de la condition de réciprocité. Cette jurisprudence, qui fait écho à la décision Conseil d'État, Assemblée, 30 octobre 1998, Sarran, Levacher et autres (n° 200286 et 200287) sur la place des traités dans la hiérarchie des normes, illustre l'imbrication des questions de politique étrangère et du contrôle juridictionnel.

L'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 : un régime dérogatoire au cœur du débat politique

L'accord du 27 décembre 1968 entre la France et l'Algérie, modifié par trois avenants signés en 1985, 1994 et 2001, organise un régime spécifique pour les ressortissants algériens en matière d'entrée, de séjour et de travail, dérogeant par certains aspects au droit commun applicable en vertu du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), recodifié par l'ordonnance n° 2020-1733 du 16 décembre 2020. Le Conseil d'État rappelle constamment, par exemple dans son arrêt du 21 octobre 2015, M. A., n° 391375, que les ressortissants algériens sont régis exclusivement par cet accord en matière de titres de séjour, à l'exclusion du CESEDA pour les questions qu'il couvre. La dénonciation unilatérale ou la renégociation de cet accord, régulièrement réclamée par la droite et l'extrême droite, supposerait de respecter les règles du droit des traités codifiées par la Convention de Vienne du 23 mai 1969 (articles 54 à 62 sur l'extinction et la suspension des traités), et soulève des questions diplomatiques sensibles. La loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, partiellement censurée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2023-863 DC du 25 janvier 2024, n'a pas remis en cause cet accord, le législateur national n'ayant pas compétence pour modifier unilatéralement un engagement international.

Le levier des visas et la question des laissez-passer consulaires

La question des visas, centrale dans la lettre de Bruno Retailleau, repose sur un cadre juridique partagé entre droit national et droit européen. Le règlement (CE) n° 810/2009 du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas, dit Code des visas, encadre la délivrance des visas Schengen de court séjour, tandis que les visas de long séjour relèvent de la compétence nationale, sous réserve du respect des engagements européens. La France a usé en 2021 d'un mécanisme de réduction unilatérale du nombre de visas accordés à l'Algérie, au Maroc et à la Tunisie, en réponse à la délivrance insuffisante de laissez-passer consulaires permettant l'éloignement effectif des ressortissants en situation irrégulière. La CJUE a, dans son arrêt du 24 novembre 2020, Minister van Buitenlandse Zaken, C-225/19 et C-226/19, précisé l'obligation de motivation des refus de visa, ce qui encadre la marge de manœuvre des États. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2023-863 DC précitée, a rappelé que le législateur peut, dans l'exercice de sa compétence sur le droit des étrangers (article 34 de la Constitution), modifier les conditions d'admission au séjour, sous réserve du respect des engagements internationaux et des droits constitutionnellement garantis (notamment le droit de mener une vie familiale normale, dégagé par CC, n° 93-325 DC du 13 août 1993).

Une querelle au prisme de la précampagne présidentielle de 2027

Au-delà du débat juridique, l'épisode du 29 avril 2026 illustre la stratégie de différenciation de Bruno Retailleau, qui cherche à incarner une droite ferme face à un macronisme accusé de complaisance, dans la perspective du premier tour prévu en avril 2027. Cette instrumentalisation des relations franco-algériennes comme marqueur politique n'est pas inédite : elle prolonge les controverses récurrentes sur les accords de 1968, sur la dénonciation par l'Algérie en juillet 2024 du traité d'amitié signé en 2003 (« déclaration d'Alger »), et sur la question mémorielle ravivée par les commémorations du 17 octobre 1961. Pour Bruno Retailleau, l'enjeu est de capitaliser sur l'opinion publique majoritairement favorable à une fermeté accrue, telle qu'elle ressort des enquêtes d'opinion récentes, tout en s'inscrivant dans la filiation gaulliste d'une politique étrangère assumée. Pour le chef de l'État, la défense d'une ligne d'apaisement vise à préserver les coopérations en matière sécuritaire, énergétique et migratoire, tout en soulignant l'incompatibilité d'une rupture brutale avec l'intérêt national.

Enjeux pour les concours

Les candidats doivent maîtriser le cadre constitutionnel de la conduite de la politique étrangère, fondé sur les articles 5, 14, 52 et 53 de la Constitution du 4 octobre 1958, ainsi que la notion politique (et non juridique) de « domaine réservé », forgée par Jacques Chaban-Delmas en 1959 et nuancée par la pratique des cohabitations. Sur la jurisprudence, il faut citer les décisions du Conseil constitutionnel n° 70-39 DC du 19 juin 1970, n° 92-308 DC du 9 avril 1992 (Maastricht I), et n° 2023-863 DC du 25 janvier 2024 sur la loi immigration, ainsi que les arrêts du Conseil d'État, Assemblée, 30 octobre 1998, Sarran (n° 200286), et Assemblée, 9 juillet 2010, Mme Cheriet-Benseghir (n° 317747) sur l'applicabilité directe de l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968. Le cadre conventionnel à connaître comprend la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 (articles 54 à 62) et le règlement (CE) n° 810/2009 du 13 juillet 2009 établissant le code des visas, complété par la jurisprudence CJUE du 24 novembre 2020, Minister van Buitenlandse Zaken (C-225/19 et C-226/19). Le sujet permet de croiser droit constitutionnel (rôle du Président, partage des compétences en politique étrangère, limites du domaine réservé), droit des étrangers (CESEDA recodifié par l'ordonnance n° 2020-1733 du 16 décembre 2020, accord franco-algérien de 1968) et lecture politique (instrumentalisation préélectorale des relations franco-algériennes, reconfiguration de la droite autour d'une ligne ferme à un an de la présidentielle de 2027).