La crise assurantielle des collectivités territoriales : entre défaillance du marché, mutation du risque climatique et défi pour la continuité du service public local

L'Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL) a confirmé en 2025 une accélération marquée des primes d'assurance pour les collectivités territoriales, qui ont augmenté de plus de 43 % en quatre ans pour les communes, atteignant 1,17 milliard d'euros versés par l'ensemble des collectivités en 2024 (soit une hausse annuelle de 22,9 % contre 11,2 % en 2023). Plusieurs communes (Mâcon, Poitiers, Vesoul) ont rendu publiques leurs difficultés : résiliations unilatérales de contrats, hausses de primes pouvant approcher 67 % pour les communes franciliennes touchées par les émeutes de 2023, voire des appels d'offres infructueux. Une charte signée le 14 avril 2025 entre l'État, France Assureurs et les associations d'élus a institué une cellule d'accompagnement des collectivités en difficulté assurantielle, complétée par le décret n° 2025-613 du 1er juillet 2025 plafonnant les franchises applicables aux collectivités en matière de catastrophes naturelles. La présidente de France Assureurs a rappelé que « pendant des années, les collectivités territoriales n'avaient pas payé le véritable coût de leurs risques ». Si SMACL Assurances, filiale de la Maif, constate en mars 2026 une accalmie relative du marché, le rapport public de la Cour des comptes publié fin avril 2026 alerte sur la fragilité du régime CatNat, mis sous pression par le changement climatique, alors que France Assureurs estime à 143 milliards d'euros le coût cumulé des sinistres climatiques entre 2020 et 2050, soit une hausse de 93 % par rapport à la période 1989-2019. Le 22 avril 2026, l'Assemblée nationale a adopté à l'unanimité en première lecture la proposition de loi Barusseau ouvrant la voie à une modulation tarifaire ciblée pour les biens d'une valeur supérieure à 20 millions d'euros.

Le cadre juridique de l'obligation d'assurance des collectivités et l'asymétrie contractuelle

Le code général des collectivités territoriales impose aux collectivités la souscription de plusieurs garanties obligatoires, notamment au titre de la protection fonctionnelle des élus (article L. 2123-34 et L. 2123-35 du CGCT pour les communes, articles équivalents pour les départements et régions) et de l'assurance des véhicules. Toutefois, la spécificité des marchés d'assurance réside dans leur soumission concurrente au code de la commande publique et au code des assurances, ce qui crée une asymétrie structurelle. L'article L. 113-4 du code des assurances autorise l'assureur à dénoncer unilatéralement le contrat ou à proposer une nouvelle prime « en cas d'aggravation du risque en cours de contrat ». Le Conseil d'État, dans son arrêt du 12 juillet 2023, Grand port maritime de Marseille (n° 469319), a certes reconnu à l'acheteur public la faculté d'imposer la poursuite du marché pour la durée nécessaire à la passation d'un nouveau contrat. Mais l'effectivité de cette protection demeure limitée par la rareté de l'offre et le quasi-monopole de deux assureurs (SMACL et Groupama) sur le segment des collectivités, comme l'a relevé le rapport sénatorial d'information n° 474 (2023-2024).

Le régime CatNat et la dimension constitutionnelle de la solidarité face aux risques

Le régime des catastrophes naturelles, institué par la loi n° 82-600 du 13 juillet 1982, repose sur un mécanisme original de solidarité nationale articulé autour d'une garantie obligatoire (article L. 125-1 du code des assurances) et d'une réassurance publique adossée à la garantie illimitée de l'État via la Caisse centrale de réassurance (CCR). Confronté à l'inflation des sinistres climatiques (5 milliards d'euros en 2024 selon la Cour des comptes), le législateur a relevé la surprime CatNat de 12 % à 20 % par arrêté du 22 décembre 2023, à effet au 1er janvier 2025. La loi n° 2021-1837 du 28 décembre 2021 (dite loi Baudu) avait amélioré la transparence de la procédure de reconnaissance, tandis que la proposition de loi Lavarde, adoptée en première lecture au Sénat, prévoit un mécanisme de revalorisation automatique du taux de surprime à compter du 1er janvier 2026 (porté à 2027 par amendement). Le Conseil constitutionnel a rappelé, dans sa décision n° 2011-180 QPC du 13 octobre 2011 sur le mécanisme de garantie de l'État, le caractère mutualiste et solidaire du régime, qui rejoint l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de l'environnement consacré par la décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020 sur l'interdiction des produits phytopharmaceutiques.

Le droit de la commande publique à l'épreuve de la pénurie d'offres

Le rapport de la direction des affaires juridiques (DAJ) de Bercy souligne que les marchés d'assurance des collectivités sont soumis aux articles L. 2124-1 et suivants du code de la commande publique. Au-delà du seuil de 221 000 euros HT, la procédure formalisée s'impose, mais l'article R. 2124-3 ouvre la voie à la procédure avec négociation lorsque le besoin présente une complexité particulière, ce qui est désormais reconnu pour les marchés d'assurance dans les zones à forte sinistralité. La jurisprudence administrative (CAA Bordeaux, 6 février 2007, OPAC de Bordeaux, n° 04BX00663) admet que cette procédure ne peut être utilisée pour des contrats standardisés. Le Conseil d'État admet par ailleurs, depuis l'arrêt Société Tropic Travaux Signalisation du 16 juillet 2007 et l'arrêt Tarn-et-Garonne du 4 avril 2014 (n° 358994), un large contrôle juridictionnel sur la validité des contrats publics, qui peut être mobilisé en cas de résiliation jugée abusive. Les collectivités peuvent également insérer des clauses de sauvegarde encadrant l'évolution des primes ou la résiliation pour aggravation anormale du risque, comme le rappelle régulièrement la DAJ.

Le défi de la continuité du service public local et la responsabilité administrative

L'incapacité d'une collectivité à s'assurer met en péril la continuité du service public, principe consacré par la jurisprudence du Conseil d'État (CE, 7 août 1909, Winkell ; CE, 7 juillet 1950, Dehaene) et reconnu par le Conseil constitutionnel comme un principe à valeur constitutionnelle (décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979). En cas de sinistre non couvert, la responsabilité de la collectivité peut être engagée sur le fondement de la responsabilité sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques (CE, Ass., 14 janvier 1938, Société des produits laitiers La Fleurette) ou pour dommages de travaux publics. La défaillance du marché interroge également l'office du juge administratif dans le contrôle des résiliations contractuelles, notamment au regard de la jurisprudence Béziers I (CE, Ass., 28 décembre 2009, n° 304802) et Béziers II (CE, Sect., 21 mars 2011, n° 304806), qui encadrent la contestation des mesures d'exécution des contrats administratifs.

Les enjeux financiers et la dimension européenne de l'assurabilité climatique

La pression assurantielle pèse directement sur les budgets locaux, dans un contexte où les primes représentent désormais 0,9 % des dépenses de fonctionnement (et plus de 3 % pour un quart des communes), ce qui interfère avec le principe constitutionnel de libre administration (article 72 de la Constitution) et celui d'autonomie financière (article 72-2 issu de la révision du 28 mars 2003). Le fonds Barnier, dont la dotation a été portée à 225 millions d'euros par la loi de finances pour 2024 et qui finance les mesures de prévention des risques naturels majeurs, constitue un outil partiel de mutualisation. Au niveau européen, la Commission a publié en 2021 une stratégie d'adaptation au changement climatique soulignant l'écart d'assurance climatique (« climate protection gap ») et plusieurs États membres (Allemagne, Italie) explorent des mécanismes proches du modèle français. La Cour de justice de l'Union européenne, dans son arrêt du 10 mars 2009, Hartlauer, C-169/07, a rappelé que les exigences de service public peuvent justifier certaines restrictions à la libre prestation de services en matière d'assurance, ouvrant la voie à des dispositifs d'assurabilité de dernier recours.

Enjeux pour les concours

Le candidat retiendra plusieurs strates juridiques. D'abord, la dualité de régime applicable aux contrats d'assurance des collectivités, soumis à la fois au code de la commande publique (procédures formalisées au-dessus de 221 000 euros HT, possibilité de négociation accrue) et au code des assurances (article L. 113-4 ouvrant un droit de résiliation unilatérale à l'assureur). Ensuite, la jurisprudence-clé du Conseil d'État du 12 juillet 2023, Grand port maritime de Marseille (n° 469319), qui consacre la faculté pour la personne publique d'imposer la poursuite du marché. La maîtrise du régime CatNat issu de la loi du 13 juillet 1982, codifié aux articles L. 125-1 et suivants du code des assurances, est indispensable, de même que la connaissance des évolutions récentes (loi Baudu du 28 décembre 2021, arrêté du 22 décembre 2023, décret n° 2025-613 du 1er juillet 2025 sur les franchises des collectivités, proposition de loi Lavarde et proposition de loi Barusseau adoptée en première lecture le 22 avril 2026). Le candidat devra articuler le principe constitutionnel de libre administration des collectivités (article 72) et d'autonomie financière (article 72-2) avec l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de l'environnement (décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020) et le principe de continuité du service public (CE, Dehaene, 1950 ; décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979). Enfin, la dimension prospective doit être maîtrisée : le rapport de la Cour des comptes d'avril 2026 et les projections de France Assureurs (143 milliards d'euros de sinistres cumulés à horizon 2050) confirment que l'assurabilité des collectivités constitue désormais un enjeu structurel d'adaptation des finances locales au changement climatique.