Les zones à faibles émissions (ZFE) face à leur possible suppression législative : entre obligations européennes de qualité de l’air, acceptabilité sociale et recompositions politiques
Le 14 avril 2026, l’Assemblée nationale examine à nouveau le projet de loi de « simplification de la vie économique », dont l’un des enjeux majeurs porte sur l’avenir des zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m). Ce vote intervient après un parcours législatif particulièrement chaotique. En mai 2025, les députés avaient voté en première lecture, par 98 voix contre 51, la suppression pure et simple des ZFE, contre l’avis du gouvernement. La commission mixte paritaire (CMP) réunie le 20 janvier 2026 avait confirmé cette abrogation. Toutefois, le gouvernement, estimant que le texte risquait d’être rejeté dans son ensemble à l’Assemblée, avait reporté le vote initialement prévu le 27 janvier 2026 pour rechercher un compromis. L’amendement gouvernemental désormais proposé vise à laisser aux collectivités territoriales le libre choix de maintenir ou de supprimer leurs ZFE, y compris à Paris et Lyon. Cette solution de décentralisation de la décision ne fait pas consensus : le Rassemblement national et une partie de la droite républicaine refusent tout maintien du dispositif, tandis que certains députés anticipent une censure constitutionnelle pour cavalier législatif. Sur le terrain, 25 ZFE sont actuellement actives en France, couvrant environ 20 millions d’habitants. Depuis janvier 2025, Paris, Lyon et Grenoble interdisent les véhicules Crit’Air 3 et au-delà. Les amendes s’élèvent à 68 euros pour les particuliers et 135 euros pour les professionnels.
Le fondement juridique des ZFE : police administrative et loi Climat et résilience
Les ZFE-m trouvent leur assise juridique dans l’article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi d’orientation des mobilités (LOM) du 24 décembre 2019. Ce dispositif a été considérablement étendu par l’article 119 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (dite loi Climat et résilience), qui a rendu obligatoire l’instauration d’une ZFE dans toutes les agglomérations de plus de 150 000 habitants avant le 31 décembre 2024. La création d’une ZFE relève du pouvoir de police administrative spéciale du maire ou du président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Ce pouvoir s’exerce dans le cadre défini par la loi, avec une marge d’appréciation quant au périmètre géographique, aux catégories de véhicules concernés et aux dérogations accordées. La restriction de circulation repose sur le système de classification des véhicules par vignettes Crit’Air, institué par l’arrêté du 21 juin 2016. La mesure soulève des questions classiques de proportionnalité dans l’exercice du pouvoir de police, le juge administratif devant apprécier l’adéquation entre la restriction imposée à la liberté de circulation et l’objectif de protection de la santé publique poursuivi. L’article R. 2213-1-0-1 du CGCT prévoit d’ores déjà des dérogations, notamment au bénéfice des personnes détentrices d’une carte mobilité inclusion.
Les obligations européennes et le contentieux de la qualité de l’air
La suppression des ZFE doit être lue à la lumière des obligations découlant du droit de l’Union européenne. La directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant impose aux États membres de respecter des valeurs limites de concentration pour le dioxyde d’azote (NO2) et les particules fines (PM10), et d’adopter des plans de qualité de l’air en cas de dépassement. La France a fait l’objet de deux condamnations par la CJUE : l’arrêt du 24 octobre 2019 (aff. C-636/18) pour dépassements systématiques et persistants des valeurs limites de NO2 dans douze zones, et l’arrêt du 28 avril 2022 pour les particules PM10 en Île-de-France et en Martinique. En février 2024, la Commission européenne a adressé à la France une troisième lettre de mise en demeure, constatant que quatre zones (Paris, Lyon, Strasbourg, Marseille-Aix) ne respectaient toujours pas les valeurs limites. Une nouvelle directive (UE) 2024/2881, entrée en vigueur le 11 décembre 2024, renforce encore les exigences. Les États membres disposent d’un délai de transposition courant jusqu’au 11 décembre 2026.
Parallèlement, le Conseil d’État a joué un rôle moteur. Par une décision du 12 juillet 2017 (n° 394254), saisi par l’association Les Amis de la Terre, il a enjoint à l’État de prendre toutes mesures nécessaires pour ramener les concentrations de polluants sous les valeurs limites. Face à l’insuffisance des mesures prises, il a prononcé une astreinte de 10 millions d’euros par semestre de retard (CE, 10 juillet 2020, n° 428409), puis liquidé plusieurs astreintes en 2021, 2022 et 2023. Ce n’est que dans sa décision du 25 avril 2025 (n° 428409) que le Conseil d’État a constaté que les mesures adoptées, dont les ZFE, avaient permis à la France de se conformer enfin à ses obligations. Supprimer les ZFE risquerait donc de rouvrir le contentieux tant au niveau national qu’européen.
Acceptabilité sociale et principe d’égalité : les limites du dispositif
La contestation des ZFE se nourrit de leur impact social différencié. Les véhicules les plus anciens, classés Crit’Air 3 et au-delà, sont surreprésentés dans les ménages à revenus modestes et dans les territoires périurbains, où l’offre de transports en commun est insuffisante pour constituer une alternative crédible. L’argument d’une forme d’« écologie punitive » a trouvé un écho transpartisan, réunissant le Rassemblement national, la droite républicaine et La France insoumise dans un même vote d’abrogation. Sur le plan juridique, cette dimension sociale soulève la question du respect du principe d’égalité devant la loi, garanti par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Le Conseil constitutionnel admet les différences de traitement fondées sur des critères objectifs en rapport avec l’objet de la loi, mais exige que les charges imposées ne soient pas disproportionnées au regard des capacités contributives ou de la situation des personnes concernées. Le dispositif des aides à la reconversion (bonus écologique, prime à la conversion, microcrédit véhicules propres) constitue un facteur d’atténuation de l’atteinte au principe d’égalité, mais son insuffisance a été régulièrement dénoncée. Le gouvernement avait d’ailleurs réduit certaines de ces aides dans le cadre des mesures d’économies budgétaires, affaiblissant la cohérence du dispositif.
La question du cavalier législatif et la compétence du Conseil constitutionnel
L’introduction de la suppression des ZFE dans le projet de loi de « simplification de la vie économique » pose un problème constitutionnel spécifique. Plusieurs parlementaires et observateurs anticipent une censure par le Conseil constitutionnel au motif du cavalier législatif. Selon la jurisprudence constante du Conseil, un amendement doit présenter un lien, même indirect, avec l’objet du texte en discussion (article 45, alinéa 1 de la Constitution). Or, l’abrogation d’un dispositif de police environnementale dans un texte initialement consacré à la simplification des démarches des entreprises pourrait être considérée comme dépourvue de lien suffisant. En cas de censure, le projet de loi s’appliquerait sans la mesure relative aux ZFE, qui resteraient donc en vigueur. Cette éventualité illustre les limites de l’utilisation de véhicules législatifs « omnibus » pour traiter de sujets politiquement sensibles.
Par ailleurs, l’amendement gouvernemental proposant de transférer la décision aux collectivités territoriales soulève la question de la cohérence nationale de la politique de qualité de l’air. La décentralisation du choix pourrait conduire à un « patchwork » territorial incompatible avec les obligations de résultat imposées par la directive 2008/50/CE, qui s’appliquent à l’État et non aux collectivités.
Enjeux pour les concours
Cette actualité mobilise plusieurs blocs de connaissances essentiels pour les candidats. En droit administratif, elle illustre le fonctionnement du pouvoir de police administrative spéciale (article L. 2213-4-1 CGCT), le contrôle de proportionnalité exercé par le juge administratif sur les restrictions de libertés, et le mécanisme de l’astreinte administrative tel que développé par le Conseil d’État dans le contentieux de la qualité de l’air (décisions successives n° 428409, de 2017 à 2025). En droit de l’Union européenne, il convient de maîtriser le régime de la directive 2008/50/CE, l’obligation de résultat en matière de valeurs limites (CJUE, 22 février 2018, Commission c. Pologne, aff. C-336/16), la procédure de manquement et ses conséquences financières. La décision CJUE du 22 décembre 2022 (aff. C-61/21, JP c. France) précise que les directives sur la qualité de l’air ne confèrent pas de droits individuels à réparation, tout en laissant ouverte la responsabilité de l’État en droit interne. En droit constitutionnel, la notion de cavalier législatif (article 45 de la Constitution) et le contrôle du Conseil constitutionnel sur l’objet des amendements sont directement mobilisables. Enfin, en matière de politiques publiques environnementales, les candidats doivent retenir la tension structurelle entre l’impératif de transition écologique et l’exigence d’acceptabilité sociale, tension qui se manife dans les recompositions politiques inattendues autour de la question des ZFE. L’arrêt de la CEDH du 9 avril 2024, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c. Suisse (n° 53600/20), dans lequel la Cour européenne des droits de l’homme a consacré, sur le fondement de l’article 8 de la Convention, une obligation positive des États en matière climatique, constitue un arrêt de référence dont l’application potentielle à la France mérite d’être surveillée.