L'organisation interne et le fonctionnement de la Commission européenne

Le principe de collégialité et les procédures de décision

La Commission européenne fonctionne selon le principe de collégialité, qui constitue le fondement de son organisation interne. Ce principe, consacré par les traités et confirmé par la jurisprudence de la Cour de justice (CJCE, 15 juin 1994, Commission c/ BASF, C-137/92 P), implique que les décisions sont adoptées collectivement par l'ensemble des commissaires réunis en collège. Toutefois, pour des raisons d'efficacité administrative, la Commission recourt largement à la procédure écrite : une proposition est réputée adoptée si aucun commissaire ne s'y oppose dans le délai imparti, à condition que les directions générales concernées et le service juridique aient émis un avis favorable. Chaque membre conserve néanmoins la faculté d'interrompre cette procédure pour demander un débat en collège.

La Commission peut également recourir à la procédure d'habilitation, en vertu de laquelle un ou plusieurs commissaires sont autorisés à prendre des mesures au nom du collège dans un domaine clairement défini. La Cour de justice a précisé que cette délégation ne saurait porter atteinte au principe de responsabilité collégiale (CJCE, 23 septembre 1986, AKZO Chemie, aff. 5/85).

Le rôle du président et la répartition des portefeuilles

Le traité d'Amsterdam (1997) a marqué un tournant en reconnaissant au président de la Commission un large pouvoir discrétionnaire dans l'attribution des portefeuilles. Le traité de Nice (2001) a renforcé cette prééminence présidentielle : les portefeuilles sont désormais distribués, structurés et, le cas échéant, remaniés en cours de mandat par le seul président. Les commissaires exercent leurs fonctions sous son autorité. Cette évolution s'inscrit dans une dynamique de présidentialisation progressive de la Commission, confirmée ultérieurement par le traité de Lisbonne (2007) qui a encore accru les prérogatives du président, notamment le pouvoir de demander la démission d'un commissaire.

Historiquement, la répartition des portefeuilles faisait l'objet de négociations entre États membres. Certains domaines, comme l'agriculture ou les relations extérieures, étaient particulièrement convoités et supposaient l'accord tacite des grands États concernés. L'importance relative des portefeuilles fluctue selon l'actualité politique : le marché intérieur, domaine phare dans les années 1980-1990 sous l'impulsion de Jacques Delors, a perdu de son attractivité après l'achèvement du programme de 1992.

Les cabinets des commissaires et les règles déontologiques

Chaque commissaire dispose d'un cabinet composé de collaborateurs personnels. La Commission Prodi (1999-2004) a introduit un code de conduite imposant des règles de composition : le cabinet du président comprend 9 membres de catégorie A, celui des autres commissaires 6 membres, avec l'obligation de réunir au minimum trois nationalités différentes. Cette réforme a rompu avec la tradition antérieure qui se contentait d'exiger la présence d'au moins un conseiller d'une nationalité différente de celle du commissaire.

Le code de conduite impose également des règles strictes en matière de prévention des conflits d'intérêts : interdiction de toute activité professionnelle rémunérée ou non, de tout mandat public, de toute rémunération extérieure, et limitation des cadeaux à une valeur maximale de 150 euros. Ces dispositions ont été adoptées en réaction aux critiques formulées à l'encontre de certains membres de la Commission Santer (1995-1999), dont la démission collective en mars 1999 a révélé des pratiques de mauvaise gestion. L'article 245 TFUE (ex-article 213 TCE) prévoit par ailleurs que la Cour de justice peut prononcer la déchéance d'un commissaire en cas de manquement à ses obligations.

L'appareil administratif de la Commission

Les services de la Commission comptaient environ 16 400 fonctionnaires permanents en 2000, répartis entre Bruxelles et Luxembourg, auxquels s'ajoutent le personnel des centres de recherche (Ispra, Karlsruhe, Geel, Petten, Séville). Le recrutement s'effectue par concours organisés par l'Office européen de sélection du personnel (EPSO), avec le souci d'une représentation géographique équilibrée. En pratique, les postes de direction (directeurs généraux et directeurs) échappent au concours et font l'objet d'arbitrages politiques entre États membres, chacun veillant au respect de quotas implicites.

Le secrétaire général occupe une position stratégique au sommet de l'administration. Depuis 1958, seuls quatre titulaires se sont succédé : Émile Noël (France), David Williamson (Royaume-Uni), Carlo Trojan (Pays-Bas) et David O'Sullivan (Irlande). Le secrétaire général assiste le président, coordonne les services, assure la liaison avec les autres institutions et participe aux sessions du Conseil les plus importantes.

À retenir

• La Commission fonctionne selon le principe de collégialité, tempéré par les procédures écrite et d'habilitation qui permettent une gestion efficace des dossiers courants.
• Le président de la Commission a vu son autorité considérablement renforcée par les traités d'Amsterdam, de Nice puis de Lisbonne, notamment dans la répartition et le remaniement des portefeuilles.
• Les règles déontologiques strictes applicables aux commissaires (code de conduite Prodi) sont une réponse directe aux dysfonctionnements de la Commission Santer.
• L'appareil administratif repose sur un équilibre délicat entre méritocratie (concours) et logique de représentation géographique des États membres.
• Le secrétaire général est un rouage institutionnel essentiel qui assure la continuité et la coordination de l'action de la Commission.